דוידוב - בנימיני ושות'

פרשת משולם שליט

בג"צ 1601/90 עו"ד משולם שליט ואח' נ' ח"כ שמעון פרס ואח' פ"ד מד(3) 353 

העתירה שהוגשה בפרשה זו לבית המשפט העליון בשבתו כבג"צ עניינה היה שאלת חובת הפרסום לציבור של הסכמים קואליציוניים שעורכות הסיעות השונות בכנסת בינן לבין עצמן. 

​

מלבד עו"ד שליט אשר עתירתו בנושא הוגשה ראשונה, היו שותפים להליך זה עוד מספר עותרים: עו"ד יצחק בן-ישראל (בג"צ 1602/90), עו"ד אליעד שרגא (בג"צ 1603/90) ורונן בר-שירה (בג"צ 1604/90).

המשיבים לעתירה השיבו באופן בלתי אחיד; ב"כ סיעת הליכוד, עו"ד איתן הברמן, הודיע לבית המשפט כי סיעתו מוכנה לחשוף את ההסכמים והם צורפו לתגובה. סיעת המערך לא צירפה את ההסכמים בתגובתה אבל הודיעה כי היא מוכנה לתת להם פומבי "על בסיס וולנטארי", וזאת לאחר קבלת הנחייה מבית המשפט בנושא. סיעת יהדות התורה המאוחדת הצטרפה באופן חלקי לעמדת סיעת המערך בנושא.

​

כב' נשיא בית המשפט העליון, השופט מאיר שמגר, כתב את חוות הדעת העיקרית בתיק ובמסגרת חוות דעתו נכתב בין השאר כי "ההסכם הקואליציוני הוא, איפוא, מכשיר מקובל בישראל, שכן הוא מהווה מסגרת להסכמה פוליטית בין המפלגות וכלי להסדר מוקדם של נושאי איוש תפקידים בממשלה וברשויות השלטון ועניינים כיוצא באלה[...] הסכם כזה נטוע בתוך תחומי המשפט הציבורי"

​

בנוגע למהותם של ההסכמים הקואליציוניים כותב כב' הנשיא שמגר את הדברים הבאים: "עניין לנו בהסכמים רבים ומגוונים, המקיפים מיגזרים שונים (פוליטיים, חברתיים, כלכליים) של חיי הציבור. הסכמים אלה – כך אנו מניחים – נעשים במלוא הרצינות, מתוך גמירת דעת שינהגו על פיהם. ראוי הוא שלא להותיר חוזים אלה מחוץ להסדר המשפטי של הדין ומחוץ לפיקוח השיפוטי של בית המשפט. הסכמים אלו נערכים על ידי אנשי ציבור, שהופקדו על ידי הבוחרים על ניהול מערכות החקיקה והשלטון; מכאן כי ההסכמים לא נועדו להסדיר נושאים שעניינם אינטרס פרטי או אישי: 'איש הציבור הוא נאמן הציבור לא לעצמו הוא פועל, אלא למען האינטרס הציבורי הוא פועל. אך טבעי הוא, כי הסכמים והבטחות שהוא נותן נבחנים, על כן, באמות מידה של המשפט הציבורי'".

ממשיך כב' השופט, מאיד שמגר וכותב כהאי לישנא: "התהליך הדמוקרטי מותנה באפשרות לקיים ליבון גלוי של הבעיות העומדות על סדר יומה של המדינה ולהחליף דעות עליהן באופן חופשי. ההמשכיות של הזיקה בין הנבחר לבין הבוחר, אמנם מאבדת אחרי הליך הבחירות מאופייה של הפעולה הישירה ומן האינטנסיביות שבה, אך הבחירה אינה מסיימת את הקשר בין הציבור לנבחריו עד לבחירות הבאות. התהליך הפוליטי כולו נצפה על ידי הציבור הרחב באופן מתמשך, והוא מלווה אירועיו בתשומת לב, לשם הבעת דעה שוטפת ולשם גיבוש מסקנות לגבי ההווה והעתיד. דעת קהל חופשית ומודעות הציבור לנעשה במערכות השלטון, הם חלק אינטגרלי מן המבנה של המשטר הדמוקרטי. משטר דמוקרטי בנוי על שיתוף מתמשך של הציבור במידע על המתהווה בחיים הציבוריים. החיסוי של מידע מוצדק רק בשל הטעמים יוצאי הדופן של בטחון המדינה או יחסי חוץ או מחשש של פגיעה בעניין ציבורי חשוב (כמשמעות נושאים אלו לצרכי סעיפים 44ו-45 לפקודת הראיות (נוסח חדש), התשל"א-1971). מן המטרות אשר אותן נועד הסכם ציבורי לשרת מתחייבים היסודות של קיום טובת הציבור ושמירה על כללי הגינות וטוהר בפעילות המשתקפת בהסכם. קיומם של אלה יוצר את התשתית לאמון הציבור בשיטת הממשל אותה הוא קבע לעצמו ומתוכה ולאורה יכול גורם ציבורי זה או אחר לגבש רעיונותיו לעתיד. כל האמור כאן לגבי הציבור בכלל חל גם, על חבר הכנסת, המתבקש להביע דעתו בשאלת האמון בממשלה

".

כאן מגיעה אמירת כנף מאוד חשובה בהקשר של הדברים שנכתבו עד כה והיא ש"אין אפשרות לקיים את אמון הציבור על יסוד הנסתר ממנו".

​

השופט שמגר מדגיש כי "שלילתו של יסוד הגילוי ברבים יש בו כדי לדלל את יכולתו של הציבור ליטול חלק בחיים הפוליטיים". כל זאת לאור העובדה ש"העין הציבורית היא לא רק ביטוי לזכות לדעת, אלא גם בבואה לזכות לפקח".

נפסק לבסוף בפסק דינו כי העיתוי של הפרסום מן הנכון שיהיה לא יאוחר ממועד התייצבותה העתידית של הממשלה בפני הכנסת, ומקום הפרסום הראוי הוא זה בו מתרחשת הפעילות האמורה, היינו הכנסת. אך מובן, שתקנון הכנסת יכול לקבוע הסדרים טכניים נוספים שעניינם דרך ההפקדה והפרסום של ההסכמים.

כב' השופט (כתוארו אז), פרופ' אהרן ברק, הצטרף לדעתו של הנשיא שמגר וביקש להוסיף מספר אמירות חשובות לעניין מקורה המשפטי של החובה לגלות הסכמים פוליטיים עובר להצבעת האמון בממשלה.

ביסוד שיטת ממשל זו עומדת זכות הבחירה של אזרחי המדינה, הבוחרים – באמצעות הרשימות או המפלגות – את בית הנבחרים. מתקיים "מאבק תחרותי על סמכות מאושרת, נבחרים אנשים אחדים להנהיג את החברה הפוליטית". המפלגות הפוליטיות הן המכשיר החוקתי אשר באמצעותו מתגבש הרצון הפוליטי של אזרחי המדינה. בעקבות שיטת הבחירות, מתקיים אצלנו משטר רב מפלגתי. משטר כזה מבוסס, מטבעו, על עריכתן של קואליציות שלטוניות. ההסכם הפוליטי הופך, על כן למכשיר פוליטי-משפטי חיוני אשר במשטר החוקתי שלנו נודעת לו חשיבות רבה בגיבוש המהלכים הפוליטיים. אך טבעי הוא, כי האזרחים אשר הצבעתם שלהם מקימה את האורגנים השלטוניים (הכנסת) יהיו מודעים לתוכנם של הסכמים אלה. אכן, כשם שהאזרחים צריכים לדעת את מצען של המפלגות, כן צריכים הם לדעת את תוכן ההסכמים הפוליטיים אשר לעיתים קרובות יש בהם סטיה או תוספת למצעים הפוליטיים. אכן מאבק פוליטי בין מפלגות מחייב מידע של האזרחים על הנושאים והדמויות הקשורים בעשייה הפוליטית.

​

"החלפה חופשית ולא מוכתבת מהשלטון של מידע, דעות והשקפות, תוך נסיון לשכנוע הדדי, היא תנאי חיוני לקיומו של משטר דמוקרטי, המבוסס על שלטונו של העם, על ידי העם, למען העם. רק בדרך זו ניתן להבטיח, כי כל יחיד בחברה יקבל את מירב הנתונים הדרושים לו לשם קבלת החלטות בעניין משטר ושלטון. זרימה חופשית של דעות מאפשרת שינוי סדיר במבנה הכוחות המקיים את השלטון. בלא חופש הביטוי, הדמוקרטיה מאבדת את נשמתה" (ציטוט מתוך: בג"צ 399/85 מאיר כהנא נ. הוועד המנהל של רשות השידור).

​

כב' השופט, פרופ' ברק, הבהיר כי "מידע זה, שהוא חיוני לקיומו של משטר דמוקרטי תקין, כולל בחובו גם מידע על דבר ההסכמים הפוליטיים. על בסיס מידע זה יוכל הציבור לגבש לעצמו עמדה באשר לנבחריו, ובאשר עמדותיו הפוליטיות ותיפקודם בבית הנבחרים. רק על רקע מידע זה יוכל הציבור להכריע, ביום הבחירות, לשבט או לחסד. ורק על בסיס מידע זה תוכל להתקיים החלפת דעות חופשית בין בחירות לבחירות. החובה לגלות הסכמים פוליטיים אינה נעוצה אך בצורך של האזרח לגבש עמדה פוליטית. קיים צורך נוסף ומיידי, הקשור לתהליך הרכבת הממשלה עצמה".

חברי הכנסת, טרם ההצבעה על אמון בממשלה נכונה משהביעה לה הכנסת צריכים לדעת מהן ההתחייבויות אותן נטלו על עצמם מרכיבי הממשלה. חובת הגילוי נגזרת,  מהצורך של האזרח בכלל ושל חבר הכנסת בפרט, לקבל מידע חיוני להכרעותיו הפוליטיות. לחובת הגילוי היבט נוסף. הידיעה של הצדדים להסכם, כי ההסכם ייחשף ברבים, ויהא נתון לביקורת הכלל, משפיעה על עצם תוכנו של ההסכם. כאן מצטט השופט ברק את האמירה הידועה של השופט האמריקני, לואי מרנדיס, כי "אור השמש הוא המטהר הטוב ביותר, ואור המנורה הוא השוטר היעיל ביותר". מכאן ש"חשיפתם של ההסכמים הציבוריים תשפיע על חוקיות תוכנם. היא תאפשר ביקורת ציבורית ותגביר את אמון הציבור ברשויות השלטוניות ותחזק את מבנה המשטר והממשל". 

​

חובת הגילוי נגזרת מחובת האמון. אך למעלה מזאת: סיעה פרלמנטרית או חבר כנסת בודד, המבצעים תפקידים ציבוריים בעלי אופי חוקתי, חבים בחובת ההגינות, אף חובה זו נגזרת מהאופי הציבורי של פעולתם. כשם שמחובת ההגינות נגזרת חובת ההנמקה. כן נגזרת ממנה חובת הגילוי. אכן, הגינותה של הפעילות הציבורית מחייבת חשיפתה לעין השמש הבודקת והמנקה. 

​

השופט השלישי שאייש את ההרכב, כב' השופט אליעזר גולדברג, הצטרף אף הוא לדעתם של הנשיא שמגר והשופט ברק.

​

---

​

פסק דין זה למעשה היה הבסיס לתיקון לפקודת העיריות [נוסח חדש]ף התשכ"ה-1965, אשר הביא לכך שגם הסכמים קואליציוניים בין הסיעות החברות במועצת העיר (בינן לבין עצמן או לבין ראש הרשות) חייבות בפרסום פומבי טרם ההצבעה על מינוי סגני ראש העיר במליאת מועצת העיר.

​

​

​

​