מהי עתירה מנהלית

עו"ד אדיר בנימיני

 

 

הליך משפטי אותו מנהל אזרח (או כל אישיות משפטית אחרת) כנגד רשות שלטונית (המכונה בז'רגון המשפטי "רשות מנהלית"). המשפט האזרחי מתרכז ברובו בתביעה של אזרח או כל גוף משפטי כנגד אדם או גוף משפטי אחד. במשפט המנהלי הצד המשיב הוא תמיד גוף שלטוני או רשות שלטונית (רשות מנהלית או רשות דו-מהותית).

 

בעבר ההליך המנהלי התנהל באופן בלעדי בבית המשפט העליון, בשבתו כבג"צ. במטרה להקל על העומס שנוצר על בית המשפט העליון, הוקמו בשנת 2000 בתי המשפט לעניינים מנהליים, וחלק גדול מן העניינים שנדונו בעבר בפני בית המשפט הגבוה לצדק, הועברו לבתי המשפט המחוזיים.

 

עתירה מינהלית היא כלי בידי האזרח לקבל סעד מן הצדק בהליך כנגד כל רשות שלטונית, וזאת לאחר שמיצה כל דרך אפשרית אחרת. הפניה לקבלת סעד משפטי אמורה תמיד האופציה האחרונה (לפיכך לפני כתיבה העתירה ינחה עורך-הדין העוסק בתחום לפעול למיצוי כל אפשרות אחרת הקיימת להשגרת הסעד המבוקש לפני פניה לכיוונה של עתירה).

 

תהליך הרחבת "זכות העמידה" זכות העמידה בבג"צ, הביא להרחבה ניכרת של כמות העתירות. עד להרחבת זכות זו היה חייב העותר להציג במסגרת ההליך הסברים לכך שהוא "נפגע ישיר" של הפעולה שננקטה על ידי הרשות המנהלית, כתנאי לכך ששערי הבג"צ יפתחו בפניו. ההכרה במעמדו של "העותר הציבורי", תרמה בסופו של יום להקמת בתי המשפט לעניינים מנהליים, אשר הביאה להגדלה משמעותית של כמות העתירות המנהליות המוגשות בכל שנה. הציבור חש כל הנראה בנוח יותר לפנות לערכאות במתכונת החדשה, וזאת בלי להתעלם כמובן מהליכי "המשפטיזציה" בחברה הישראלית, שהרחיבו את הפניה לערכאות באופן כללי.

 

בית משפט הדן בעתירה מנהלית מוסמך "לתת צווים לרשויות המדינה, לרשויות מקומיות, לפקידים ולגופים ולאנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין, לעשות מעשה או להימנע מלעשות מעשה במילוי תפקידיהם כדין, ואם נבחרו או נתמנו שלא כדין – להימנע מלפעול".

 

כב' השופט (כתוארו אז), ד"ר יואל זוסמן, העיר פעם בצדק כי החוק הוא "יצור החי בסביבתו"[1], ומעקרון זה נולד הצורך לבחון את המודל הראוי ליצור את הדין המנהלי, על פי המצב המיוחד הייחודי יחסית של ישראל.

 

כשראש הממשלה הראשון, דוד בן-גוריון, ציין שוב ושוב בתסכול לא מבוטל שיותר קל להוציא את היהודים מהגולה, מאשר להוציא את הגלות מהיהודים, הוא התכוון בין היתר ליחס החשדני כלפי השלטון. היהודים שחיו בארצות הגולה התרגלו במהלך הדורות לגלות יחס שלילי כלפי השלטון, ועשו שימוש בכל תכסיס אפשרי על מנת להערים עליו. בן-גוריון אשר שאף ליצור ממלכתיות בקרב תושבי הארץ ראה במורת רוח רבה תופעה זו, שתפסה לה אחיזה גם בקרב העולים החדשים בראשית קום המדינה[2].

 

על ההשפעה של מצב עניינים זה בנוגע ליחס והגישה של המערכת השיפוטית כלפי השלטון, בהשוואה לשיטות משטר אחרות, עמד לא אחת כב' נשיא בית המשפט העליון, פרופ' אהרן ברק: "אין בנו אותה אמונה בשלטון – ממנו סבלנו בגלות, ובתקופת הכיבוש הזר בארץ – המאפיינת את השיטות הקונטיננטאליות. עם זאת, אין בנו גם גישה שלילית כלפי השלטון, המהווה עבורנו התגשמות חלום הדורות לעצמאות ולמדינה, גישה המאפיינת חלק משיטות המשפט המקובל"[3].

 

בהזמנות אחרת כתב כי "המדינה היא מסגרת שלטונית, העשויה לפגוע בפרט וזכויותיו, והמחייבת פיקוח שיפוטי נרחב[...] אין בנו אותה אמונה בשלטון – ממנו סבלנו בגלות ובתקופת השלטון הזר בארץ[...] דומה שגיבשנו לעצמנו, בפסקי הדין של בית המשפט הגבוה לצדק, עמדה מאוזנת כלפי המדינה, עמדה המאזנת בצורה ראויה בין צורכי הכלל לבין צורכי הפרט"[4].

 

לגישת ה"כבדהו וחדשהו" כלפי הרשויות השלטוניות ישנן שורשים עמוקים בזמן, וניתן למצוא אותם כבר בפרקי אבות, בין השאר, בעצתו הידועה של רבן גמליאל (בנו של יהודה הנשיא): "הווּ זְהִירִין בָּרָשׁוּת, שֶׁאֵין מְקָרְבִין לוֹ לָאָדָם אֶלָּא לְצורֶךְ עַצְמָן. נִרְאִין כְּאוֹהֲבִין בִּשְׁעַת הנָאָתָן. וְאֵין עוֹמְדִין לוֹ לָאָדָם בִּשְׁעַת דָּחקוֹ" (פרקי אבות ב', ג').

 

מדבריו של רבן גמליאל עולה כי הרשות לעולם תדאג לאינטרס הישיר שלה עצמה, ולעולם לא תזכור לו לאזרח שום חסד שהוא יעשה עימה. אפילו במצבים בהם הרשות כביכול "מחייכת" אל האזרח, אל לו לאחרון להתפתות, ולסמוך על כך שהרשות תעמוד בהבטחתה. על האזרח להיזהר מכל פיתוי או מקסם שווא, שעלול להיראות מפתה בהתחלה, אך למעשה יכול בנקל להתגלות כמלכודת, ממש בחזקת: "Timeo Danaos et dona ferentes"[5].

 

לא מעט עתירות נדונה בבית המשפט העליון, בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק (בג"צ) ולבית המשפט לעניינים מנהליים בנוגע להפרה של אינטרס ההסתמכות ואינטרס הצפייה של האזרח, שלא כובדו על ידי השלטונות.

 

במילים אחרות, אם לשאוב לרגע השראה מטפורית מאחד מנאומיו הידועים של ברל כצנלסון, הרי שעלול האזרח (שיקלע למצב שכזה) "רק מתוך טעות שבראייה ופיתוי שבמקסם" לצעוד אל עבר התהום, תוך שהוא חושב כי הוא "עולה על גשר"[6].

 

העתירה המנהלית ו/או העתירה לבג"צ הפכו לא אחת למנגנון, לא רק בידי אזרחים ותאגידים, אלא גם לכלי בידי נבחרי ציבור שעתרו כנגד הגוף בו הם מכהנים; בשנות השמונים, החלה הצפה של עתירות לבג"צ מצד חברי כנסת שעתרו כנגד הכנסת והממשלה. לא חלף זמן רב, וגם חברי מועצות מקומית החלו לעשות שימוש בכלי המנהלי, ועתרו כנגד ראש הרשות במועצה שבה הם מכהנים.

 

עד היום הכלי הזה הוא דומיננטי מאוד בפוליטיקה הארצית והמקומית כאחד, כאמצעי בידי נבחרי ציבור. באותה תקופה החלה גם מגמה של החלת הדין המנהלי על גופים פרטיים הפועלים במישור הציבור (גופים דו-מהותיים). פרשת "מיקרו-דף" (בג"צ 731/86), הוא המקרה המשמעותי הראשון בו נדרש בית המשפט העליון לקביעת אמות המידה להחלת החובות מהמשפט הציבורי על גופים פרטיים, וכך כיום ניתן להגיש עתירה מנהלית לא רק כנגד גוף שלטוני מובהק, אלא גם כנגד גופים פרטיים הממלאים "תפקיד ציבורי על-פי דין".

 

עו"ד אדיר בנימיני

דוידוב-בנימיני ושות'

 

 

 

הערות שוליים:
[1]בג"צ 108/66 שליט בשמו ובשם ילדיו נ' שר הפנים ואח' פ"ד כג(2) 477, 513

[2] ידועה מאוד "פרשת אלופי" שנדונה בע"פ 226/54 משה אלופי ואח' נגד היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ט (2), 1345, שם נחשפה פרשת שוחד חמורה של פקידים בכירים במשרד הפנים, אשר תמורת שלמונים הסכימו לזייף את רישום גילם האמיתי של העולים החדשים שביקשו להתחמק משרות צבאי, תופעה שהייתה בחזקת חזון נפרץ ואפיינה מאוד את קהילות ישראל בגולה.

[3] אהרן ברק "חמישים שנות משפט בישראל" מתוך: אהרון ברק מבחר כתבים (בעריכת חיים כהן ויצחק זמיר) נבו תש"ס-2000], עמ' 245

[4] אהרן ברק "שיטת המשפט בישראל – מסורתה ותרבותה" מתוך: הפרקליט מ (1992) 197

[5] וירגליוס אינאיס חלק II, 49 [מהדורה עברית ראו: פובליוס ורגיליוס מרו אינאיס (תרגום: שלמה דיקמן) הוצאת מוסד ביאליק והוצאת כרמל, תשס"ה-2005, עמ' 75].

[6] ברל כצנלסון "נאום בקונגרס הציוני העשרים" (המלצות "ועדת פיל") ציריך, שוויץ-1937

Iustitia Est Constans Et Perpetua Voluntas Ius Suum Cuique Tribuendi

 

"הצדק הוא הרצון היציב והמתמיד, לתת לכל אדם את הראוי לו", זו הגדרת הצדק על פי חכם המשפט הרומי, אולפיאנוס, מתוך קודקס יוסטיניאנוס "מכלול המשפט האזרחי". התפקיד השיפוטי במשפט הרומי, הופקד בידי הפראיטור, שהיה שני במעלה מבחינת ההיררכיה של נושאי המשרות אחרי הקונסול. מעבר לתפקידיהם כשופטים היו הפראיטורים ממונים גם על הביטחון הציבורי, והוענקה להם זכות להתקין תקנות עם פרשנות ותוספות לחוק הקיים, תוך כיבוד התקנות של קודמיהם. בדרך זו תרמו הפראיטורים להתחדשות החוק הרומי ולפיתוחו, ומכאן זכו לכינוי "הקול החי של המשפט האזרחי". 

 

הפראיטורים, שהיו נציגי ציבור נבחרים, שהתפקיד אותו מלאו, היה למעשה עוד קרש קפיצה לפני כיבוש כיסא הרם ביותר בתקופת הרפובליקה הרומית, נהגו להיוועץ חוג זה של משפטנים ("נבוני חוק" או "יועצי חוק"). חוג זה השפיע במידה רבה על הכרעות הדין ותרם להתפתחות החוק וליצירת ספרות משפטית. בנוסף לעזרה בניהול המשפט סייעו יועצי החוק לאזרחים בחיבור מסמכים בעלי אופי משפטי, כגון חוזים וצוואות. חכמי המשפט לא הסתפקו במתן עזרה זו, ובמאה השלישית לפנה"ס החלו להורות את חכמת המשפט ברבים בבתי מדרש שקמו לצורך כך. 

 

בתקופת הקיסרות המאוחרת הוגבל החופש של חכמי המשפט לפרש את החוק, בתי המדרש הלכו והצטמקו ובמקומם קמו "אנשי חצר משפטיים", שפרשו את החוק על פי רצונו של הקיסר. קרנם של חכמי המשפט שב ועלה עם גיבוש קודקסט יוסטיאנינוס; מלבד ליקוט החוקים, דאג הקיסר יוסטיניאנוס גם לכנס את חיבוריהם של חכמי המשפט מהתקופה הקלאסית (החלק המכונה "ספר האינסטיטוציות"). חלק זה אמור היה לשמש כספר לימוד יסודי לכל העוסקים בלימוד המשפט, שיהיה נוח לשימוש התלמידים הקוראים בו, אך עד מהרה קיבל גם תוקף של הוראות החוק עצמו. 

 

הציטוט לעיל של חכם המשפט, אולפיאנוס, לקוח מתחילת הספר בקודקס אשר הסוגיה הראשונה שנדונה בו היא "הצדק והמשפט": "הצדק הוא הרצון הקבוע והמתמיד הנותן לכל אדם את הראוי לו"; "חכמת המשפט" היא "מדע הצדק והרשע" [ספרי החוקים של יוסטיניאנוס קיסר – האינסטיטוציות תרגום מלטינית: ד"ר שמואל איזנשטדט (ירושלים המשפט) תרפ"ט, עמ' 3].

 

אסכולת הפרשנים שצמחה באוניברסיטת בולוניה שבאיטליה בערך בשנת 1100 (ב"תקופת התחייה" של המשפט הרומי), הפכה את בולוניה למרכז העולמי של לימודי המשפט הרומי, משם נופצה התורה אל עבר כל רחבי אירופה. חכמי המשפט הרומי של המאה ה-11 ועד המאה ה-13 אשר עסקו בפרשנות של הקודקס היוסטיניאני, כונו בשם "גלוסטורים" (פרשנים). לפירושים אלה אירע מה שאירע לפירושי האמוראים למשנה, והם נתרחבו לספרות שלמה, ובסופו של דבר, אותו קורפוס חוקים (הכולל פרשנויות) אשר כינסו מורי בולוניה, נתקבל לאחר מכן הלכה למעשה בבתי המשפט באירופה, והשופטים נשענו עליו בבואם לתת את פסק דינם. קודקס החוקים כולל הפרשנויות הפך ליחידה אחת תוך קבלת העיקרון הנודע: "מה שאין לו פרוש, אינו נוהג בבתי-משפט". 

 

להרחבה ראו:  שמואל איזנשטדט המשפט הרומאי, תולדותיו ותורתו (תל-אביב המשפט) תשי"ד-1953

עו"ד אדיר בנימיני

מנהל מחלקת המשפט הציבורי בדוידוב-בנימיני ושות'

 

דוידוב-בנימיני ושות' - חברת עורכי-דין

משפט ציבורי: עתירה מנהלית, עתירה לבג"צ, משפט מוניציפלי וניסוח הצעת חוק
"בית-סילבר", דרך אבא הלל 7, מתחם הבורסה, רמת-גן

טל': 03-6494555; פקס: 03-6494554

© 2014 by Adir A. Benyamini. Proudly created with Wix.com

  • Facebook B&W
  • Google+ B&W
  • Twitter B&W
This site was designed with the
.com
website builder. Create your website today.
Start Now