דוידוב - בנימיני ושות'

פרשת אהרן ברגמן

 

בג"צ 98/69 אהרן א' ברגמן נ' שר האוצר, פ"ד כג (1) 693

 

 

פרשת זו עסקה שאלת מימון המפלגות בבחירות לכנסת; העתירה הוגשה בניסיון לתקוף את היתרון המובנה של הסיעות המכהנות בכנסת ביחס לרשימות הקוראות תיגר מבחוץ. הפרשה נדונה בשנת 1969 בפני הרכב של חמישה שופטים: הנשיא, שמעון אגרנט, והשופטים ד"ר משה לנדוי, ד"ר יואל זוסמן, צבי ברנזון ואליהו מני.

 

העתירה שהוגשה על ידי עורך-הדין, ד"ר אהרן א' ברגמן, על  רקע הוראות חוק מימון מפלגות לכנסת ולרשויות המקומיות, שהפלו לטובה את הרשימות המכהנות. מטעם המשיב, שר האוצר, הופיע בפני בית המשפט העליון, היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד מאיר שמגר וצבי טרלו – מנכ"ל משרד המשפטים; לפני מינויו לתפקיד כיהן מאיר שמגר במשרת הפרקליט הצבאי הראשי.

 

פסק הדין שניתן על ידי בג"צ בפרשה זו הוא בעל משמעות היסטורית, שכן מדובר במקרה הראשון בו ביטל בית המשפט העליון סעיף מתוך חוק של הכנסת. פסק הדין הזה נתן את הפתח לכך בפסקי דין מאוחרים יותר, שספגו השראה ממנו, בעיקר בסוגיה החוקתית הנוגעות לשוויון בפני החוק.

 

טענתו הראשונה של העותר נגעה לאופן שבו אושרה הרפורמה במימון המפלגות; החוק אושר באמצעות הצעת חוק פרטית של שישה חברי כנסת, מבלי שהללו הצביעו על מקורות תקציביים לכיסוי עלויות החוק, בניגוד למקובל בפרלמנט האנגלי. טענתו השנייה הייתה שההסדר החדש פוגע בעקרון השוויון הקבוע בסעיף 4 של חוק יסוד: הכנסת.

 

העותר טען כי אין לראות בהוראות סעיף 4 של חוק-היסוד כסעיף קובע רק הוראות טכניות-פרוצדוראליות ביחס לאופן בו יש לקיים את מערכת הבחירות בישראל. לכל אחד משמות התואר: "כלליות, ארציות, ישירות, יחסיות", שתי פנים: הן מכוונות גם לזכות לבחור וגם לזכות להיבחר, ולפיכך יש לתת למלה "שוות" משמעות רחבה מבחינה פרשנית. אם עקרון השוויון שבסעיף 4 משתרע גם על הזכות להיבחר, הוא חייב להתבטא גם בשוויון הסיכויים של רשימות המועמדים השונות המתחרות בבחירות לכנסת. לפי תפיסתו של העותר ד"ר ברגמן, אותה הציג במסגרת העתירה לבג"צ, פרשנות זו עולה בקנה אחד עם עקרון היסוד של שוויון הכול בפני החוק.

 

חוות הדעת השיפוטית בפסק דין זה נכתבה בעיקרה על ידי כב' השופט (לימים נשיא), ד"ר משה לנדוי, שסבר, בין השאר, כי במקרה הקיצוני של "שלילה מוחלטת" של ההקצבה מרשימות מועמדים חדשות "יש הפרה ממשית של שוויון הסיכויים בין הרשימות, הנוגדת את עקרון השוויון שבסעיף 4 במידה שאין להצדיקה, ולא רק סטיה קלה מעקרון זה".

 

ברקע הדברים עמד כאמור חוק המימון שנתקבל בכנסת בקריאה ראשונה ברוב של 24 נגד 2 (דברי הכנסת, הכנסת הששית, מושב רביעי, עמ' 1377), כלומר בפחות מרוב מנין חברי הכנסת (61). בקריאה השלישית נאמר בדברי הכנסת שהחוק "נתקבל", ללא מנין הקולות. על פי טענת העותר בבג"צ גם בישיבה זו של כנסת ישראל לא השתתפו רוב חברי הכנסת. היועץ המשפטי לממשלה, שטען לשני המשיבים, לא חלק על כך. לשיטתו בלאו הכי אין נפקא מינה, כי הרי הסעיף 46 דורש את הרוב "המיוחס" בכל שלב משלבי החקיקה.

 

השופט, ד"ר לנדוי, הדגיש בפסק הדין כי במסגרת הדיון בעתירה עשויות להתעורר שאלות חוקתיות נכבדות מאד, בדבר מעמדם של חוקי היסוד ובדבר שפיטותה בפני בית-משפט העליון, של השאלה אם קיימה הכנסת הלכה למעשה הגבלה שהטילה על עצמה, בדרך "שריון" של הוראת חוק, כגון הסעיף 4 של חוק-היסוד הנדון לפנינו. היועץ המשפטי פטר את בית המשפט מן הצורך להיכנס לעבי הקורה הזאת, בהודיעו בהודעתו מטעם המשיבים כי "אין המשיבים נוקטים עמדה בשאלה אם כשרותו המשפטית של דבר חקיקה הוא ענין שפיט בפני בית-משפט זה, באשר הם סבורים כי לגופו של ענין אין לעתירה על מה שתסמוך". על הודעה זו חזר בא-כוח המשיבים גם בעיקרי הטיעון שלו וגם בטענותיו בעל-פה ביום התשובה. כב' השופט לנדוי הדגיש כי כאשר נשאל היועמ"ש לממשלה "מה תהא עמדתו אם בית-המשפט ימצא שיש לעתירה על מה שתסמוך, השיב ואמר שבמקרה כזה יהיה מוכן לעמוד לרשותו של בית-המשפט ולחוות את דעתו על שאלת השפיטות".

 

לאור עמדה זו החליט בית המשפט העליון להשאיר את שאלתה השפיטות בצריך עיון, שכן "בירור השאלות החוקתיות המוקדמות היה מצריך דיון ממושך בפני עצמו".

 

בכל הנוגע לשאלת המצב החוקי ביחס לפרלמנט האנגלי בחר בית המשפט העליון שלא להידרש, בין השאר על רק קיומן של מסגרות נורמטיביות שונות שחלות בישראל, ביחס לאנגליה.

 

לגבי הטענה השנייה של העותר; הפגיעה בשוויון בין הרשימות המתמודדות, קבע בית המשפט העליון כי אין להעמיד את כל המפלגות במצב שהן שווה לחלוטין, באמצעות מתן הקצבה כספית שווה לכל אחת, בלי להתחשב בגדלן בכנסת היוצאת או במועצת הרשות המקומית טרם הבחירות. כל זאת למרות שאין מחלוקת על כך שצרכי התעמולה של מפלגה קטנה דורשים אולי לא פחות אמצעים מאלה של מפלגה הגדולה ממנה, אין הדבר מצדיק השוואה הרמטית ביניהן. גם אין להפעיל את עקרון השוויון במימון, באופן שיעודד הגשת רשימות מועמדים אשר לא היו קמות כלל אלמלא הפיתוי של קבלת מקדמה על חשבון המימון.

 

בית המשפט העליון מדגיש בפסיקתו כי קיימות גם תופעות של חוסר שוויון בדיני הבחירות הכלליים, ובראש ובראשונה אחוז החסימה, וכן הדרישה של מתן עירבון על-ידי רשימת מועמדים חדשה ואי-שיתוף נציגיה של רשמיה כזו בוועדות הבחירות אלא כמשקיפים בלבד אחרי פרסום הרשימה. כל הגבלות הללו גורעות בהכרח מן השוויון המוחלט. במסגרת העתירה שהוגשה בפרשה זו לא נטען כי משום כך הן פסולות.

 

יחד עם זאת, הדגיש בג"צ כאמור כי בשלילה המוחלטת של ההקצבה מרשימות מועמדים חדשות יש הפרה מעשית של שוויון הסיכויים בין הרשימות, הנוגדת את עקרון השוויון שבסעיף 4 במידה שאין להצדיקה, ולא רק סטייה קלה מעקרון זה. יש לפתוח את הדלת בפני כניסת סיעות חדשות לכנסת. סיכוי זה הוא מסימני ההיכר המובהקים של המשטר הדמוקרטי שלנו בכלל ושל שיטת הבחירות הנהוגה אצלנו בפרט.

 

בסופו של דבר, לאור הפגמים שנפלו בחקיקת החוק הפך בית המשפט העליון את הצו המותנה לצו מוחלט, תוך שהוא משאיר בידי המשיבים שתי אפשרויות לתיקון הפגמים שנפלו.

 

כך נכתב בשולי פסק הדין: "בדיונים בכנסת על חוק המימון הועמדו זו מול זו שיטת המימון על-פי יחסי הכוחות בכנסת היוצאת (הששית) כנגד שיטת המימון על-פי יחסי הכוחות בכנסת הנכנסת (השביעית).הכנסת העדיפה את השיטה הראשונה, ואחד הטעמים העיקריים לכך היה נעוץ בעליל בסכנת הפיתוי ליצירת רשימות מועמדים קיקיוניות לשם קבלת המקדמה על חשבון ההקצבה. את הסכנה הזאת אפשר לקדם אף בלי לגרום לאותו חוסר שוויון בו מצאנו פסול: אפשר להבטיח גם לרשימה חדשה את המימון, אבל ללא תשלום מקדמה, אלא רק בדיעבד, אחרי שתעמוד במבחן הבחירות ותקבל בהן לפחות מנדט אחד, כל זאת בתנאי שהרשימה קיבלה על עצמה מראש את בקורת מבקר המדינה על-פי חוק המימון ועמדה אף היא בשאר התנאים הקבועים בחוק.נראה לנו שהוראות מעין אלה אפשר עדיין להוסיף לחוק המימון ללא קשיים יתרים, בלי לשנות את הוראותיו הקיימות לגבי המפלגות המיוצגות בכנסת הששית ובלי להפוך את הקערה כולה על פיה, וכך יימנע חוסר השוויון עליו עמדנו.למותר הוא להוסיף כאן שבהציענו זאת רחוקים אנו מאד מכל התיימרות לנגוע במשהו בריבונותה של הכנסת כרשות המחוקקת".

 

כאן מפרט בית המשפט את האפשרויות העומדות בפני הכנסת: "יוצא איפוא שהכנסת יכולה לעשות אחת משתיים: היא יכולה לחזור ולחוקק את הוראות המימון שבחוק המימון, למרות חוסר השוויון שבהן, אם יימצא להן הרוב הדרוש לפי הסעיפים 4 ו46- של חוק-היסוד; או שהיא יכולה לתקנו כדי להסיר את חוסר השוויון, והצבענו לעיל על דרך אפשרית בה ניתן לעשות זאת. לפיכך אנו עושים את הצו-על-תנאי מוחלט, במובן זה שהמשיב הראשון, הוא שר האוצר, יפעל על-פי סעיף 6 של חוק המימון רק אם הוראות המימון שבחוק יוחקו מחדש ברוב הדרוש, או אם יתוקן החוק על-מנת להסיר את חוסר השוויון שבו".