פרשת אברהם פורז

 

בג"צ 2994/90 ח"כ אברהם פורז נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד מד(3) 317

 

 

עתירה זו באה על רקע גלי העלייה מארצות חבר העמים (ברית המועצות לשעבר); ממשלת ישראל בעידודו של שר השיכון והבינוי, ח"כ אריאל שרון, החלה חיפוש אחר פיתרון מהיר לבעיית הדיור שתיווצר. העתירה אותה הגיש ח"כ אברהם פורז יצאה כנגד חוקיותן של תקנות שעת חירום (תכניות חירום לבניית יחידות דיור), תש"ן-1990, שהותקנו  מכוח סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח-1948.

 

בית המשפט העליון נדרש בפרשה זו להידרש להיקפי השימוש הלגטימיים בתקנות לשעת חירום, שהם שריד לעידן המנדטורי.

 

על פי עמדת המדינה לעתירה דנא התקנות הותקנו לשתי מטרות: הראשונה, מתן פתרון דחוף ומהיר ביותר לבעיה של המחסור האקוטי בדירות; השנייה, בחינת הנוהל המהיר ביותר להתאמתה של שיטת התקנתם של בתים מוכנים לתנאים בישראל. הכמות של 3,000 בתים הנזכרת בתקנות נקבעה כ- pilot project כדי לאפשר למשרד הבינוי והשיכון לבדוק, אם יוכל לעמוד בלוחות זמנים קצרים הנדרשים למילוי הצרכים המיידיים. אם תעלה בדיקה זו יפה, יהיה מקום לבדוק ולהחליט בדבר המשך רכישת הבתים המוכנים. לפנינו פירטה גב' ארד את התכניות השונות הקיימות בגדר התקנות ואף הודיעה לנו, שבתוך תקופת שלושת החודשים, בהם תימצאנה התקנות בתוקף, יש לסיים את הכשרת השטח והכנת היסודות לבתים המוכנים, כאשר הבתים המוכנים יסופקו לא יאוחר מ-15/12/1990. העתירה נדונה כאשר בכל האתרים הנזכרים בתקנות כבר נמצאים טרקטורים העוסקים בפריצת דרכים ובהכשרת השטח.

 

להשלמת התמונה חשוב להדגיש כי בעת שהותקנו התקנות הייתה תלויה ועומדת לפני הכנסת הצעת חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש"ן-1990, שנתקבלה בקריאה ראשונה ביום 02/07/1990. ביום 11/07/1990 קיבלה מליאת הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש"ן-1990 (להלן – החוק). החוק הוא פרי הצעה ממשלתית שהונחה על שולחן הכנסת ביום 02/07/1990 ונתקבלה לאחר סדרת דיונים מרתונית בכנסת. החוק קובע מסגרת להיענות דחופה למתן פתרונות לצורכי דיור לקליטת עלייה, לזוגות צעירים ולמחוסרי דיור. לפי החוק ניתן לאשר, למשך שנתיים, תכניות מיתאר מקומיות או מפורטות בהליך מזורז ומהיר תוך איזון בין צורכי הדיור והליכי תכנון ראויים.

 

העותר, ח"כ אברהם פורז, באמצעות עו"ד רענן הר-זהב, העמיד את השגותיו כנגד התקנות בחמישה מישורים:


א. התקנות בוטלו על-ידי החוק.

ב. שיקול-דעתו של השר נגוע בשיקולים זרים.

ג. שיקול-דעתו של השר נגוע בשימוש באמצעי בלתי מתאים למטרה שלה נועדו התקנות.

ד.פועלן של התקנות חרג מגדר שלושת החודשים המותרים לפי סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט.

ה. הסמכתה של ועדת השרים בתקנות בטלה מעיקרה ומחוסרת תוקף היא.

 

בית המשפט העליון דן בעתירה זו בהרכב של תלתא (כב' השופטים: שלמה לוין, גבריאל בך ומיכאל בן-יאיר), דחה את טענתו הראשונה של העותר לביטול התקנות "מחמת טיפולם של החוק והתקנות באותה מאטריה". העותר טען כי יש לראות את החוק כמבטל מכללא את התקנות, בין השאר, על יסוד השיקולים הבאים: ראשית, החוק מאוחר מן התקנות; שנית, החוק והתקנות דנים באותו עניין; שלישית, סעיף 4(א) לחוק חופף את התקנות.

 

דחיית הטענה באה על רקע העובדה ששבמקרה דנן עסקינן גם בתוכנית "מדגמית" הכלולה בתקנות וזו יכולה לדור בצוותא חדא עם החוק, שלו משמעות כללית.

 

בטענותיו לעניין שיקולים זרים של שר השיכון והבינוי הדגיש העותר את העובדה שהשר התעלם מעובדות רלוואנטיות, וכי השיקול של מלחמה בביורוקרטיה, העולה מדבריו בכנסת, הוא שיקול זר. השר התעלם מנתוני משרד הפנים, מהם יוצא שקיימים אתרים זמינים אחרים בהם ניתן להקים מבנים במהירות רבה, ולכן אין צורך בתקנות.

 

בית המשפט העליון קבע בפסק דינו כי אין הוא יכול לייחס משקל משפטי לטענה זו, מאחר שפרוטוקול ישיבת הממשלה מיום 01/07/1990 לא הוגש לבית המשפט, ומאחר שלא ידוע לנו מה הן הטענות והטענות שכנגד שהועלו בישיבה זו; גם בטענה השנייה לא בית המשפט ממש, "הואיל ואין להעלות מדברי השר בכנסת אלא ששיקולי שעת החירום מצדיקים נקיטת צעדים מתאימים לקיצור הליכים, אפילו תוך מאבק בביורוקרטיה", אך הדגיש כי "אילו השתמע מדברי השר, שהתקנות היו מיועדות לעקוף את הליכי החקיקה של הכנסת, כי אז היה מקום לפוסלן מחמת היותן נגועות בשיקול זר, אך הדברים אינם משתמעים מדברי השר".

 

בסופו של יום טענתו השלישית של העותר הייתה זו שהתקבלה; טענה זו הייתה כנגש ה"שימוש באמצעי בלתי מתאים למטרה שלה נועדו התקנות".

 

בעניין זה קבע בית המשפט העליון בהחלטתו כי אין ספק בדבר, שקליטת העלייה היא "פעולה חיונית" מובהקת מאין כמוה, בפרט בימים אלה, כשאלפי עולים נוהרים לישראל והעם כולו נחלץ למבצע הקליטה. בית המשפט העליון מדגיש כי "בנסיבות אלה יש צורך לנקוט אמצעים בלתי שיגרתיים, להתגבר על מכשולים ביורוקרטיים ולגייס משאבים כדי להיערך במהירות וביעילות למשימה חשובה זו. כמו כן, אין לנו כל יסוד להטיל ספק בכך, שהשר מאמין, בתום-לב, שהתקנת תקנות לשעת-חירום היא הדרך הנאותה להשיג את יעדיה הדחופים של קליטת העלייה ולפתור את מצוקת הדיור הכללית, ולא חלקו ברצינות לפנינו, שהתקנת תקנות כאלה באה בגדר הסמכות הכללית המנויה בסעיף 9 לפקודה. עם זאת, כוללות התקנות הוראות מרחיקות לכת: השעיית הוראות דין של הכנסת, התעלמות מתכניות לפי חוקי התכנון והבנייה ופטור מרישיונות, מהיתרים ומאישורים. כל טעות בעניינים אלה עשויים להיות בכייה לדורות. ייתכן שההכרח בל-יגונה הוא, אך אם קיימת אפשרות, שבאותו פרק זמן ייתן המחוקק הראשי את דעתו על אותו נושא, מן הראוי הוא, שהרשות המבצעת תמשוך את ידה מהתקנת תקנות לשעת חירום".

 

העותר טען כי שר השיכון לא שקל את האפשרות שניתן להשיג אותה מטרה אותה התכוון להשיג באמצעות חקיקה רגילה, או שקל ובחר להתעלם מאפשרות זו.

 

בית המשפט העליון מצא כאמור שטענה זו בדין יסודה; כב' השופט שלמה לוין שהיה אמון על כתיבת חוות הדעת בתיק הביא מדבריו של פרופ' יצחק הנס קלינגהופר, במאמרו "על תקנות-שעת-חירום בישראל" (פורסם בספר יובל לפנחס רוזן), שם נכתב כי טעמו של סעיף 9 לפקודה הינו בכך, שבשעת חירום עלולות להיווצר נסיבות המחייבות "חקיקה דחופה", כאשר נבצר מהגוף המחוקק "לקבלה במהירות הדרושה, או המונעות בעדו לפעול, אם באורח תקין ואם בכלל". רעיון זה בא לידי ביטוי קודם לכן במנשר שקדם לפקודת סדרי השלטון והמשפט בחמישה ימים, בו דובר במפורש ב"חקיקה דחופה", אך המנשר נבלע בפקודה. מקום שבו קיימת אפשרות של חקיקה סדירה ומהירה על-ידי הכנסת, חייבת סמכות החקיקה של הרשות המבצעת לסגת מפניה, שהרי באורח עקרוני יש להיזקק לסמכות של חקיקה לשעת חירום רק כאשר אין אפשרות להמתין עד לקיומם של תהליכי החקיקה של הכנסת.

 

בית המשפט העליון התבסס בעניין זה גם על דבריו של פרופ' אורי ידין, הממונה המיתולוגי על מחלקת החקיקה במשרד המשפטים, אשר בהרצאה שנשא עוד בשנת 1949, אמר את הדברים הבאים: "החוש המדיני הבריא והשקידה על חיים קונסטיטוציוניים תקינים מונעים מן הממשלה מלהשתמש באמצעי של תקנות-שעת-חירום בענינים שאינם קשורים קשר ישיר עם צרכי שעת-החירום, ומלנצל את סמכותה לחקיקה מיוחדת זו במקרים שבהם אפשר לפנות מראש לכנסת בהצעה של חוק רגיל".

 

על רק דברים אלה כתב כב' השופט לוין כהאי לישנא: "למעלה מארבעים שנה חלפו מאז נאמרו הדברים, וכיום נראה לנו, שיש מקום עמנו לראות את הכלל האמור ככלל משפטי המגביל את שיקול-דעתה של הרשות לפי כללי שיקול הדעת המקובלים בפסיקתנו".

 

עוד ציין בית המשפט כי ברוח דברים אלה כתב היועץ המשפטי לממשלה בהנחיה משנת 1985, כי צריך השר הנוגע בדבר להנחות עצמו להעדיף חקיקה רגילה על התקנת תקנות לשעת חירום אך אם מאפשרות הנסיבות להסתפק בכך. עוד הוצע שם, ש"מן הראוי לשקול את האפשרות שיחד עם התקנת התקנות תוגש לכנסת הצעת חוק רגילה, בנוסח התקנות, כדי שהכנסת תוכל לדון ולהחליט בהקדם אם להחליף את התקנות בחוק רגיל, בנוסח התקנות או בנוסח שונה, או לבטל את התקנות במועד שתקבע".

 

לסיכום דבריו בהקשר זה כתב כב' השופט, שלמה לוין, כי במקרה דנא התרשם בית המשפט העליון שהיה עד למעין "מרוץ בין השר לבין הכנסת", ב"בחינת מי יקדים את מי", ולפיכך מצא לקבוע כי יש לראות את התעלמותו של שר הבינוי והשיכון מהשיקול האמור "כמפגיעה את התקנות בפגם מהותי המצדיק את ביטולן".

 

לאור התוצאה אליה הגיע בית המשפט העליון בפרשה זו, הוא נמנע מלהידרש לשתי הטענות הנוספות שהעלה העותר, וקבע כי התקנות חסרות תוקף, אך שלא כמו במקרה רגיל, אין ביטולן נכנס לתוקף מיום התקנתן. בית המשפט קבע כי במקרה דנן קיימים "בנסיבות העניין המיוחדות, שיקולים כבדי משקל, המחייבים השעיית פועלו של פסק הדין". מחד גיסא, כבר מבוצעות עבודות פריצת דרכים באתרים נושא התקנות, ופסק-הדין יחייב היערכות חדשה; מאידך גיסא, אין זה כלל מן הנמנע, שהכנסת תיאות לתת תוקף חוקי לפעולות שכבר נעשו, בשלמותן או בחלקן, על-ידי חקיקת חוק חדש.

 

לאור נסיבות מיוחדות אלה קבע בית המשפט כי פסק דינו ייעשה בר-פועל רק לאחר 21 ימים מיום מתן ההחלטה.

"Lex neminem cogit ad vana seu inutilia peragenda"

 "החוק אינו מחייב פעולות שאינן שימושיות" 

 

משל על חוקים וכללים אינם מיושמים תמיד על ידי מי שיצר אותם

איזופוס

 

מחבר המשלים היווני הנודע, איסופוס, מספר באחד ממשליו על זאב אחד שנעשה ראש לשאר הזאבים, והתקין חוק התקף לגבי כולם, כי כל מה שייצוד אחד מהם, הוא יביאו בשלמותו ללהקה, וזה יוחלק באופן שווה בין כולם במנות אחידות. הכל כדי שלא יהיו אחרים רעבים.

 

איסופוס כותב כי חמור שעבר שם אמר: "רעיון יפה בלבו של זאב. אולם איך זה אתה בעצמך הטמנת את טרפך מאתמול בתוך מאורתך? הבא גם את זה, כדי לחלקו בין השאר!"

 

כתוצאה מדבר תוכחה אלה "נתבייש הזאב וביטל את החוק".

 

הנמשל מפי איסיפוס: "כן הוא בבני-אדם, הנראים כמחוקקים חוקי צדק, והם בעצמם אינם מקימים את החוקים שקבעו וחוקקו". 

 

 

עו"ד אדיר בנימיני

דוידוב-בנימיני ושות'

 

 

[מצוטט מתוך: משלי איסופוס (תרגום: שלמה שפאן) הוצאת האונ' העברית ומוסד ביאליק ירושלים, תשס"א-2001, עמ' 29-30]

 

 

"המחוקק צריך לדאוג לכך שהסיבה לציות לחוק תהיה התקווה לדבר טוב ולא פחד מפני דבר רע. רק כך יהיו רוב אזרחי המדינה שומרי חוק"

 

 

ברוך שפינוזה

" Malititiis non est indulgendum"

 "אין להשתמש לרעה בזכות" 

הבחנה בין מעשים בעתות בערות לבין מעשים בעתות נארות

 

"בעתות בערות, אין הפקפוק מתעורר אפילו כשעושים את הרעות הגדולות ביותר; בעתות נאורות, רועדים בחרדה אפילו כשעושים את הטוב ביותר".

 

שארל דה-מונטסקייה

 

[שארל דה מונטסקיה  על רוח החוקים תרגום: עידו בסוק (ירושלים: הוצאת מאגנס), תשנ"ח]

על אי התאמת המשפט לרוח הזמן

 

"מצב המקצוע גורם דאבה, חוקים וכללים עוברים בירושה, כאילו היו מחלה אנושה; מדור אלי דור נגררים בעקשנות, ממקום למקום, מרשות לרשות. התבונה מטפשת, חסד הופך קללה, אם אתה הנכד, גורלך מר! וזכויות אדם שאיתן הוא נולד, בהן, אללי, כלל לא מדובר".

 

גתה

 

[יוהן וולפגנג פון גתה  פאוסט תרגום: ניצה בן-ארי (הוצאת אוניברסיטת תל-אביב), 2006-תשנ"ו, עמ' 128]

עליונות האמת מעל לחיבה האישית לאדם שנשא עמדה שגויה

 

"אם בקולי תשמעו, תתנו דעתכם אך במעט על סוקראטס, אלא הרבה יותר על האמת, ואם תהיו סבורים שאמת בפי - תסכימו עמי, ואם לאו - עמדו כנגדי בכל לשון של ויכוח, לבל אשלה מרוב שקידתי אותי ואתכם יחד, ולאחר מכן אסתלק מכם כהסתלק דבורה, בהשאירי בכם את עוקצי".

 

סוקרטס

 

 [אפלטון "פידון" כתבי אפלטון – כרך שני (תירגם: יוסף ג. ליבס) הוצאת שוקן (ירושלים ותל-אביב: תשנ"ח-1997), עמ' 204-205, עמ' 54]. 

חוק ומוסר

 

"חוק ומוסר הם דברים שונים לגמרי. אני יכול לעשות דבר-מה צודק וישר לחלוטין, אך לחוק תהיה דעה שונה מדעתי"

 

אגתה כריסטי

 

[אגתה כריסטי "פריחת המגנוליה" 15 סיפורי מופת (תל-אביב: הוצאת מ. מזרחי), עמ' 95]

התנגדות לא עניינית מטעמי יוקרה וכבוד בענייני הממשל

 

"דבר אחד הוא להיות כפוף לחוקים, ודבר אחר הוא להיות תלוי בגוף מחוקק. הראשון מגלם את עקרונות היסוד של הממשל הטוב, ואילו משנהו מחלל אותם. [...]באסיפת נבחרים עממית נראה לפעמים כאילו נציגי העם מדמים בנפשם כי הם-הם העם והם מגלים סימנים מובהקים של קוצר רוח ושאט נפש נוכח צל צלה של התנגדות מכל צד אחר; משל כאילו אם הרשות המבצעת או הרשות השופטת משתמשות במסכויותיהן יש בכך משום פגיעה בזכויותהם של חברי האספה ובכבודם. לעתים קרובות נראה כאילו הם נוטים להטיל שליטה רודנית על המחלקות האחרות; ולפי שבדרך כלל הבריות עומדים לצדם, הם פועלים תמיד בתנופה כה גדולה עד שיקשה מאוד על שאר גורמי השלטון לשמור על שיווי משקלה של החוקה".

 

אלכסנדר המילטון

 

[פובליוס הפדרליסט (#71) תרגום: אהרן אמיר (הוצאת שלם), התשס"ב-2001, עמ' 360]. 

 

רודנות מלאה אינה בחזקת הנמצא

 

"לא יתכן שום כוח שלטוני מדיני מוחלט ובלתי מרוסן[...] אפילו הרודן האדיר ביותר תלוי בשוטרי החרש שלו, בנושאי כליו ובתלייניו. תלות זו פירושה שכוחו, כל כמה שיהיה גדול, אינו נטול מעצורים, ושהוא חייב לעשות ויתורים ולהפעיל קבוצה אחת נגד חברתה[...] אפילו המקרים הקיצוניים של ריבונות אינם מקרים של ריבונות טהורה"

 

קרל פופר

 

[קרל פופר החברה הפתוחה ואויביה  תרגום: אהרן אמיר (הוצאת "שלם") ירושלים: 2003]

מטרת החוק ואופן הצגתו

 

"לפעמים עדיף שחוקים לא יראו חותרים בצורה ישירה כל כך למטרה שהציבו לעצמם".

 

שארל דה-מונטסקייה

 

[שארל דה מונטסקיה  על רוח החוקים תרגום: עידו בסוק (ירושלים: הוצאת מאגנס), תשנ"ח]

"הפוליטיקה אינה מדע אלא אומנות"

 

אוטו פון-ביסמארק

עו"ד אדיר בנימיני

מנהל מחלקת המשפט הציבורי בדוידוב-בנימיני ושות'

משפט ציבורי: מינהלי, חוקתי, רשויות-מקומיות, ניסוח הצעות חוק

עתירות מנהליות ועתירות לבג"צ 

 

"בית סילבר", דרך אבא-הלל 7, מתחם הבורסה, רמת-גן
טל': 03-6494555  פקס: 03-6494554

 

© 2014 by Adir A. Benyamini. Proudly created with Wix.com

  • Facebook B&W
  • Google+ B&W
  • Twitter B&W
This site was designed with the
.com
website builder. Create your website today.
Start Now