דוידוב - בנימיני ושות'

פרשת מנחם אריאב

 

עע"מ 384/07 מנחם אריאב ראש עיריית נצרת עלית ואח' נ' סיעת שינוי ואח' (פורסם בנבו), ניתן ביום 29/05/2008

 

 

ערעור כנגד עתירה מנהלית שהתקבלה בבית המשפט לעניינים מנהליים בנצרת; נדון בפני הרכב של שלושה שופטי בית המשפט העליון (מרים נאור, עדנה ארבה וד"ר אליקים רובינשטיין), כאשר את חוות הדעת העיקרית בתיק כתב כב' השופט, ד"ר רובינשטיין.

 

ההליך נסב בעקרו סביב שאלת הרכב וועדת הרכש ובלאי אותה ממנה מועצת העיר; על פי הוראות החוק כל וועדת חובה עירונית חייבת להיות מורכבת על פי מפתח סיעתי, לרבות הבטחת ייצוג לאופוזיציה (עקרון זה הוחל גם על גופי הסמך העירוניים והחברות העירוניות, מלבד תאגידי המים העירוניים). על פי הוראות סעיף 150א' לפקודת העיריות [נוסח חדש], התשכ"ה-1965, "בכל אחת מועדות החובה לפי פקודה זו יהיה תואם ככל שניתן את ההרכב הסיעתי של המועצה, ובלבד שבכל ועדת חובה יהיה נציג אחד לפחות מהאופוזיציה".

 

במקרה דנא מינתה מועצת עיריית נצרת-עילית הרכב לוועדת הרכש שלא כלל ייצוג על פי מפתח סיעתי. תחילה כיהנה בה סגנית ראש העירייה כנבחרת הציבור היחידה כאשר ייתר החברים בוועדה היו עובדי עירייה, ולאחר מכן שונה ההרכב כך שהוועדה הורכבה מעובדי הרשות בלבד. 

 

בית המשפט לענייניים מנהליים בנצרת קיבל את עתירת סיעת שינוי במועצת העיר ושל חבר המועצה שמעון גבסו, לעניין אי חוקיות הרכב הוועדה. בית המשפט לעניינים מנהלים קבע כי יש להקיש לעניין ועדת הרכש מסעיף 150א' לפקודת העיריות, ש"בכל אחת מועדות החובה לפי פקודה זו יהיה תואם ככל שניתן את ההרכב הסיעתי של המועצה, ובלבד שבכל ועדת חובה יהיה נציג אחד לפחות מהאופוזיציה". משלא הוסדר בתקנות הרכש הרכב הועדה, סבר בית המשפט לעניינים מנהליים כי יש לפעול (על פי סעיף 1 לחוק יסודות המשפט, תש"מ-1980) על דרך ההיקש, ולקבוע את הרכב ועדת הרכש לפי סעיף 150א' הנזכר. זאת, בהיעדר הבדל - לשיטת בית משפט זה בין הועדות הסטטוטוריות למיניהן, ומתוך מתן משקל לשקיפות, על-ידי שיתוף האופוזיציה. בית המשפט לעניינים מנהלים סבר, כי אין להשוות ועדה זו לועדת תמיכות, שאינה סטטוטורית, ושבה אין שיתוף האופוזיציה. 

 

בית המשפט העליון קיבל את הערעור אותו הגיש ראש עיריית נצרת עלית ומועצת העיר; לאחר ניתוח מעמיק של הוראות החוק קיבל את הטענות בערעור וקבע כי ועדת הרכש ברשויות המקומיות לא יכולל נבחר ציבור אלא אנשי מקצוע בלבד. בית המשפט העליון הורה למשרד הפנים להוציא נהלים שיחילו את הפרשנות שניתנה על ידי בית המשפט, היות ולא חל שינוי בחוק עצמו. קרי, ועדת רכש עירונית תהיה בהרכב מקצועי בלבד, על הכלל, ולא רק על עיריית נצרת עילית, אלא על כל הרשויות המקומיות באשר הן.

 

בטרם הכריע בסוגיה לגופו של עניין, הביא כב' השופט, ד"ר רובינשטיין, כמה אמירות חשובות על הרשויות המקומיות ועל התנהלות המערכת הנבחרת ויחסיה מול הדרג הביצועי. בית המשפט מציין כי הדברים באו כ"הערת מבוא", כרקע לדיון הספציפי בנושא הערעור, המתמקד בועדת הרכש. לאור חשיבותן של האמירות הללו, נביא אותם כאן במלואם.

 

"ההכרעה בנידון דידן צריך לדידי שתהא במבט רחב. החקיקה הקיימת בנושאי השלטון המקומי, שראשיתה מנדטורית, גובשה לאורך השנים בהקשרים שונים טלאי על גבי טלאי; ראו זמיר, הסמכות המינהלית(תשנ"ו-1996), א' 376. נזכור כי עד אמצע שנות השבעים, בטרם התיקון שעיצב את בחירתם הישירה של ראשי הרשויות המקומיות (חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975) היה ראש הרשות נבחר על-ידי הקואליציה העירונית, תוך תופעות בעייתיות בלשון המעטה, שזכו לכינויים שונים על שם מקרים פרטניים של 'חציית קוים' ו'הפיכת חצר'; ראו גם וינוגרד, דיני רשויות מקומיות מה' 5, 1998, 187; בג"צ 103/96 כהן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4) 309, 318. מאז התיקון הנזכר נבחר ראש הרשות על-ידי כלל הבוחרים לתקופת כהונה מלאה, אך עלול הוא להיתקל במועצה לעומתית, על קשיי תיפקוד הנלוים אליה. כך או אחרת, לאורך כל השנים לא חדלו ברשויות מקומיות שונות תופעות של פוליטיזציה, ותופעות לוואי קשות שהתלוו לה, מהן בתחום הפלילי. אין צורך להכביר מלים על כך, שהפוליטיזציה במערכות ממשל ככלל ובשלטון המקומי בפרט, וכאמור אין אנו מדברים דווקא בעיריה נשוא התיק, אכלה ועודנה אוכלת חלקות טובות רבות. נודה עוד, כי כל האמצעים הננקטים לשרשה לאורך השנים, לא הצליחו אלא – אולי – לצמצמה במידה מסוימת, וכל עידן 'ממציא לנו פטנטים' חדשים למתן מרחב מחיה למתן פוליטי מסוגים שונים".

 

ממשיך כב' השופט, ד"ר וכותב כהאי לישנא: "ההשקה בין פוליטיזציה למינהל ציבורי היא הרת סכנות. נבחר פוליטי, גם אם בא לראשית כהונתו בטוהר כוונות ובהגינות, והדעת נותנת שכך על פי רוב, זקוק להיבחר מחדש. על כן עלול הוא חלילה, ופירצה קוראת ולפתח חטאת רובץ, להיגרר למקומות שאינם מחוזות חפץ. לא אחת דרושות לפוליטיקאי תעצומות נפש כדי לעמוד בלחצים מסוגים שונים - ויש המצליחים בכך, ויש – למרבה הצער – שלא. לא אחת גם הקשו סירכות של פוליטיזציה על פעולה תקינה של רשויות מוניציפליות. בשלטון המרכזי, הלוקה גם הוא בתופעות קשות של פוליטיזציה אשר מנוגדת לאינטרס הציבורי, המסורת של שלטון החוק ושל ערכי שירות הציבור, וכן מערכת האיזונים והשקיפות, יוצרות חסמים מסוימים – שכמסתבר ועל פי הניסיון אינם מספיקים – בפני תופעות לא תקינות בשלטון המקומי, בחלקים ניכרים ממנו מכל מקום, דומה כי האתגר גדול אף יותר; הלוקליות של הגורמים הפועלים, מבלי לומר חלילה כי הכל או אף הרוב מציצים ונפגעים, יש בה פתח סכנה; ראו זמיר, שם. אחת השאלות הכרוכות באלה קשורה במעמד היועץ המשפטי לרשות – וישנן גם כיום עדיין מועצות מקומיות הפטורות מייעוץ משפטי פנימי; ראו חוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), תשל"ו-1975 סעיף 3(ב). מכל מקום, הנושא כולו טעון תדיר בקרה מתמדת, חיצונית ופנימית".

 

בשולי דברי הבוא הללו כותב כב' השופט רובנשטיין כך: "אחד הביטויים לקשיים שליוו את השלטון המקומי היה מאמץ חקיקתי הלובש ופושט צורה, וכרוך גם בהתפתחויות שבכלל החברה, הציבור והמערכת הפוליטית בישראל, ליצירת איזונים ובלמים. יש להידרש לנושא במשקפיים של התפתחות מתמדת; כפי שמציין ברק, (פרשנות במשפט: תורתהפרשנות הכללית (1992) 68), המשפט אינו סטטי אלא דינמי, ובודאי כך במדינה העוברת תמורות רבות בלוחות זמנים קצרים. אלא שתיקוני החקיקה, חלקם כאמור טלאי על גבי טלאי, טרם הביאו לרפורמה הנחוצה ול"עשיית סדר", וכבר ציין צורך זה זמיר שם, 376, ולכך נשוב להלן. יתכן כי הצעת חוק העיריות, תשס"ז-2007 (הצעות חוק – הממשלה תשס"ז, 360), אם תתקבל, תחולל מפנה, שבאה שעתו במובהק מכבר. מכל מקום, כאמור בגדר המאמצים לבקרה פנימית ולשקיפות באה לאורך השנים גם הוספת האופוזיציה כרכיב קבע בועדות החובה. מסלול אפשרי אחר, אליו נשוב, הוא חיזוק הדרג המקצועי בעבודת הממסד המוניציפלי. במסלול זה בחר משרד הפנים בהצעת חוק העיריות".

 

כב' השופטת (כתוארה אז), מרים נאור וכב' השופטת, עדנה ארבל, הסכימו לעמדתו ולפרשנותו של כב' השופט, ד"ר רובינשטיין בחוות דעתו. כב' השופטת ארבל הוסיפה אמירה חשובה וציינה כי "מבלי לבטל את היתרונות הגלומים במהותו הדמוקרטית של השלטון המקומי במסגרות ובהרכבים השונים שבהם גם נציגים נבחרים. בין היתר חשובה השמעת קולן של קבוצות מיעוט שאינן מצליחות להישמע בפוליטיקה של השלטון המרכזי; ביטוי להעדפות של התושבים המקומיים; השתתפות רחבה יותר של הציבור בקבלת החלטות ובהשפעה על קבלת החלטות".