פרשת משה קול וגדעון האוזנר

 

בג"צ 623/76 מדינת ישראל נ' משה קול ואח' פ"ד לא(2) 4 

 

 

עתירה מנהלית זו לבית המשפט הגבוה לצדק (בג"צ), הוגשה ביוזמת היועץ המשפטי לממשלה כנגד שרי הממשלה מטעם המפלגה הליברלית העצמאית (ל"ע), גדעון קול וגדעון האוזנר. 

התיק נדון בפני הרכב של חמישה שופטים בראשות הנשיא יואל זוסמן והשופטים: צבי ברנזון, יצחק כהן, בנציון שרשבסקי ושלמה אשר.

העתירה לבג"צ הוגשה בעקבות רצונם של השרים קול והאוזנר לסיים את כהונתם בממשלה וזאת לאחר שזו כבר הפכה למשלחת מעבר. הרקע למהלך המדובר היו הימים שלאחר המהלך הפוליטי שכונה בשם "התרגיל המבריק". בדיעבד התגלה כתרגיל כושל.

 

ראש הממשלה, יצחק רבין, הודיע לכנסת על פקיעת כהונתם של שלושת שרי המפלגה הדתית לאומית (המפד"ל), יוסף בורג, יצחק רפאל וזבולון המר, וזאת על רקע הצבעת האי-אימון בממשלה בנושא טקס קבלת מטוסי ה- F-15. נטען כי חלק מהשרים לא הספיקו לחזור לביתם מן הטקס טרם כניסת השבת. 

לאחר הודעה זו על פטורי השרים וכינוס ישיבת ממשלה מיוחדת, נסע ראש-הממשלה לבית נשיא המדינה ומסר את התפטרות מתפקידו (דבר שמשמעותו התפטרות הממשלה כולה) וכך הפכה הממשלה לממשלת מעבר עד לכינונה של ממשלה חדשה. על פי הוראות חוק יסוד: הממשלה, הסעיף שמאפשר לשר להתפטר מתפקידו אינו חל על "ממשלת מעבר", שממנה "אין יוצא ואין בא" (לא ניתן להתפטר ולא ניתן לצרף שרים חדשים). 

שרי המפלגה הליברלית (המשיבים בעתירה זו) היו מודעים לכוונתו של ראש הממשלה להתפטר מתפקידו, לאחר שהאחרון מסר זאת במסגרת ישיבת ממשלה מיוחדת שנערכה לאחר ההודעה בכנסת בעניין שרי המפד"ל. באותו מעמד הגישו שרי המפלגה הליברלית, קול והאוזנר את התפטרותם לראש הממשלה.   

בית המשפט העליון התייחס בפסיקתו לרציונל העומד מאחורי הוראות חוק היסוד והוא "לשמור על שלמותה של הממשלה היוצאת ולמנוע זעזועים בה העלולים לסכל או לשבש את תפקודה התקין והיעיל בתקופת הביניים עד אשר תיכון ממשלה חדשה בהתאם לחוק".

עוד הוסיף כב' השופט ברנזון בפסיקתו כי על בית המשפט לתת תוקף לרצונו של המחוקק שלא לאפשר פרישה ממשלת מעבר "עם כל אי הנעימות והמוזרות שבדבר ביחס לשרים אלה (קול והאוזנר - א.ב.), אשר עוד זמן ניכר לפני כן עמדו על סף פרישה מהממשלה ולבסוף גם נקטו בצעדים הדרושים כדי לתת תוקף לרצונם זה כשנודע להם שראש הממשלה עומד להגיש את התפטרותו מתפקידו. אבל יש גם צד אחר, כללי, לבעיה. אם יעלה יפה צעד זה של שר או של קבוצת שרים לעזוב ברגע האחרון ממשלה יוצאת, נוצרת אפשרות של התרוקנות הממשלה משריה או מחלק מהם דוקא בזמן שלא ניתן עוד למלא את המקומות המתפנים, דבר העשוי לסכל את רצון הכנסת לשמור על שלמות הרכבה ותפקודה של הממשלה עד לכינונה של ממשלה חדשה".

בית המשפט העליון מסביר כי "מכיון שהליך ההתפטרות של השרים לא תם ונשלם בעת שראש הממשלה הביא על-ידי התפטרותו להתפטרות הממשלה, האם יכול הוא להימשך עד גמירא בתום 48 שעות, או שפתיל ההליך נקפד באמצע על-ידי התפטרות הממשלה ואין לו עוד המשך עד אשר תיכון ממשלה חדשה[...] עד תום תקופה זו של 48 שעות, נמשכת איפוא כהונת השר, והיא נפסקת רק בסופה. משמע, שעד אשר לא תמו 48 השעות הוא עדיין בממשלה, ובמקרה של התפטרות הממשלה עקב התפטרותו של ראש הממשלה תוך אותו זמן, דינו של השר שביקש להתפטר כדינו של כל שר אחר בממשלה היוצאת, ששוב אין בכוחו לצאת ממנה עד אשר תיכון ממשלה חדשה בהתאם לחוק".

מכאן, שבסופו של דבר קיבל בית המשפט העליון את העתירה ואת עמדת היועץ המשפטי לממשלה וקבע כי ההתפטרות של השרים לא נכנסת לתוקפה: "התוצאה שאליה אנו מגיעים במקרה זה יתכן והיא נראית כבלתי-רצויה כלפי השרים המשיבים, אשר רצו כבר קודם לכן להתפטר ונלכדו בעל-כרחם בממשלה שאותה רצו לעזוב בלי כל קשר למאורעות שהביאו להתפטרות ראש-הממשלה. אפשר גם שהמחוקק לא חשב כלל על אפשרות של מקרה כזה, אם כי לא צריך להיות חכם גדול כדי לראות נולד כזה. ברם, כאמור, לו היינו מקבלים את טענת השרים האלה, היה נוצר מצב בלתי- משביע רצון ומנוגד לרצון המחוקק, אשר ברור כי ביקש לשמור בתקופת המעבר של ממשלה יוצאת על המצב הקיים בה בעת יציאתה. גם מטעם זה יש להעדיף את הפירוש הנ"ל להוראת החוק הנדונה על-פני הפירוש של השרים המשיבים". 

כך הופיע בשולי פסק הדין: "אשר-על-כן אנו מחליטים לעשות את הצו-על-תנאי מוחלט ומצהירים, כי נסיון ההתפטרות של השרים משה קול וגדעון האוזנר לא הושלם, ההתפטרות לא נכנסה לתוקף, כהונתם כשרים בממשלה לא הופסקה, והם עדיין שרים בממשלה הנוכחית לכל דבר וענין". 

על הסימן המציין את הצדק והמוגדר על-ידי היפוכו

 

 

"נוכל לומר שהמין השני של אי-צדק הוא ששוללים או מונעים מן האדם דבר שיש לו אליו זכות מוסרית[...] ושאי-צדק הוא שאדם יקבל טובה, או שיגרמו לו רעה, שאינה לפי מעשיו. זוהי אולי הצורה היותר ברורה והיותר בולטת שבה משיגים רוב בני-האדם את מושג הצדק".

 

ג'ון סטוארט מיל

 [ג'ון סטוארט מיל התועלתיות תרגם: אריה סימון (הוצאת מאגנס, תשנ"ד)  עמ' 107]

סמכויותיו ותחומי האחריות של היועץ המשפטי לממשלה

 

(אנקדוטות מתוך ספרו של פרקליט המדינה הראשון

חיים ה' כהן)

 

 

לא אחת עולות בישראל טענות בדבר הצורך לבצע רפורמה והסדרה של היקף סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה. אחת ההצעות הבולטות הינה יצירת הפרדה בין תפקידי היעוץ השוטפים עבור הממשלה, לבין עמידתו של היועמ"ש בראש התביעה הכללית. חסידי גישה זו מדגישים את העובדה שהגדרת התפקיד כפי שקיים בישראל אין שום מודל דומה בעולם. הצעה זו עולה עתה שוב, בעת כתיבת שורות אלה (ספטמבר 2015), לקראת ההחלטה בדבר מינויו של יועמ"ש לממשלה חדש.

 

על פי השיטה הקיימת במדינות האנגלו-אמריקניות (המורשת המפטית הבריטית), שר המשפטים, הוא הגורם שמציג את העצות המשפטיות ואת העמדה המשפטית התקפה, במידה והממשלה זקוקה להן. בחלק מן המדינות השר עצמו עומד בראש התביעה הכללית.

 

חיים ה' כהן, מי שהפך לימים לשופט בית המשפט העליון, מביא בספרו "מבוא אישי" (הוצאת כנרת, זמורה-ביתן, דביר), מספר אנקדוטות השופכות אור מעניין על האופן שבו הוקמו והוגדרו המשרות השנות במשרד המשפטים בימי קום המדינה, אשר תרמו את חלקן ליצרת המבנה הייחודי לישראל במישור זה.

 

כרקע לדברים אספר כי חיים כהן מונה לתפקידו הראשון בשירות המדינה שהייתה אז עדיין בשלבי הקמה, בסוף שנת 1947. כהן היה חלק מן ה"מועצה המשפטית" שהוקמה על ידי המוסדות הלאומיים על מנת להכין את התשתית המעשית להקמת המדינה ("ועדת מצב"). עם הקמת המדינה התמנה לתפקיד הממונה על הכנת החקיקה במשרד המשפטים, תחת שר המשפטים הראשון, פנחס רוזן, אותו הכיר, הכירות שטחית, עוד קודם כפרקליט מולו הופיע בבית המשפט בתקופת המנדט הבריטי.

 

מספר ימים מועטים בלבד אחרי שמונה לתפקיד במחלקת החקיקה, זומן כהן ללשכתו של ראש הממשלה, דוד בן-גוריון, שם התבשר כי האחרון מבקש למנותו לתפקיד "תובע כללי", והחליט עקב הדחיפות להטיל עליו את התפקיד הזה. כהן שהעדיף להישאר בתפקידו הקודם הסכים לקבל על עצמו את המשימה לא בלב קל, כאשר הפעולה הראשונה שנעשתה (בהסכמתו של ראש הממשלה), הייתה לקבוע שתוארו של התובע הכללי בישראל יהיה "פרקליט המדינה".

 

כהן מספר בספרו כי "אילולא כפה עלי ראש הממשלה את תפקיד הפרקליט הר כגיגית, מסתמא לא הייתי עומד כנגד בקשתו" (עמ' 199-200).

 

לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה הראשון, התמנה, יעקב שמשון שפירא (לימים שר המשפטים), אך זה ביקש לפרוש מתפקידו לאחר שנתיים בלבד, לטובת חזרה לפרקטיקה הפרטית. בהקשר זה מספר חיים כהן בספרו, כי ראש הממשלה, בן-גוריון, לא רצה למנות יועץ משפטי חדש תחתיו. תפקיד זה למעשה נותר על כנו, אך ורק, עקב התעקשותו של השר פנחס רוזן.

 

בן-גוריון ביקש למעשה לאמץ את המודל הבריטי (תפקיד "הלורד צ'נסלור"): "דעתו (של בן-גוריון - א.ב) היתה "שאם זקוקה הממשלה לעצה משפטית, היא יכולה לקבל אותה על הצד הטוב ביותר מאת שר המשפטים; ויתר תפקידיו של היועץ המשפטי יוכלו להתמלא, שוב על הצד הטוב ביותר על ידי פרקליט המדינה מכאן והממונה על החקיקה מכאן" (עמ' 217).


שר המשפטים סירב כאמור לקבל עמדה זו בנימוק כי "הוא מייצג בממשלה את מפלגתו שלו, ומימלא אינו נאמן לחוות דעה משפטית אובייקטיבית ולא פוליטית; ומה גם ששר המשפטים אינו חייב להיות משפטן כלל. מה שנחוץ לממשלה, טען, הוא איש מקצוע מובהק, בלתי מפלגתי ובלתי תלוי, שבמתן עצותיו לממשלה לא יהיה לנגד עינוי אלא שלטון החוק בלבד" (שם).


הפשרה הייתה שלא ימונה יועץ משפטי מבחוץ, ופרקליט המדינה המכהן, יתמנה לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה. כהן כתב בספרו כי "המינוי בא בהפתעה גמורה", בין השאר, לאור גילו הצעיר (היה בן 39 באותה עת). אחת מהחלטותיו הראשונות הייתה להימנע מהשתתפות בישיבות הממשלה, נוהג שנשאר תקף עד לימי ממשלת מנחם בגין הראשונה (1977) ובוטל לאחר מכן מחדש. כהן העדיף להמשיך בעבודותו השוטפת במשרד המשפטים, ולהמשיך ולהופיע בבתי משפט: "[...] ואומנם הרבתי להופיע ולטעון בעצמי, לא רק בבית המשפט העליון, ומכל העבודות המקצועיות הרבות הנופלות בגדר תפקידיו של היועץ המשפטי, העבודה הפורנזית נשארה החביבה עלי ביותר" (עמ' 218).

 

כיום, למעשה מזה מספר עשורים אין היועץ המשפטי לממשלה מופיע עוד בפני בתי המשפט, ומדובר במחזה נדיר ביותר.

 

 

עו"ד אדיר בנימיני

דוידוב-בנימיני ושות'

 

 

[כל הציטוטים מתוך: חיים כהן מבוא אישי – אוטוביוגרפיה (כנרת-זמורה-ביתן) תשס"ה 2005]            

We must reject the idea that every time a law's broken, society is guilty rather than the lawbreaker. It is time to restore the American precept that each individual is accountable for his actions.


Ronald Reagan
 

חוקים בלתי צודקים 

 

"נראה שהכל מסכימים שיכולים להיות חוקים בלתי-צודקים, ושהחוק אינו, איפוא, אבן-בוחן האחרונה של הצדק, אלא שעלול הוא לגמול לאדם אחד טובה, או להמיט על אחר רעה, שהצדק מתנגד לה. אולם, אם חושבים שחוק מן המחוקים הוא בלתי-צודק, נראה שתמיד נחשב הוא לבלתי-צודק באותו האופן שהפרת החוק נחשבת לבלתי צודקת".

 

ג'ון סטוארט מיל

 

[ג'ון סטוארט מיל התועלתיות תרגם: יוסף אור (הוצאת מאגנס, תשס"ג)  עמ' 107]

על מדיניות מתן החנינה הראויה

 

"הרגש האנושי והמדיניות הנכונה גם יחד מצווים שהזכות המיטיבה להעניק חנינה תהיה כבולה או מוגבלת במידה מעטה ככל האפשר. בקובץ החוקים הפליליים של ארץ יש מימלא כה הרבה מן החומרה הנחוצה עד שבלי גישה נוחה לחריגות יתר על המידה. הואיל ורגש האחריות חזק ביותר תמיד במידה שהוא בלתי-מפוצל, נוכל להקיש מכך שאיש יחיד יהיה נכון ביותר לקבל את תוקפם של המניעים הללו, העשויים לבקשו להמתיק את חומרת הדין, ויהיה צפוי פחות מכל להיכנע לשיקולים שנועדו לתת מחסה למי שראוי לנקמתו של החוק".

 

אלכסנדר המילטון

 

[פובליוס הפדרליסט (#74) תרגום: אהרן אמיר (הוצאת שלם), התשס"ב-2001, עמ' 372]. 

 

על החולי המובנה של המוסדות המדיניים 

 

"כל שלטון נושא בחובו איזה חולי מעצם טבעו, וחכמתו של המחוקק מחויבת להצביע עליו בברור. מדינה יכולה להתגבר על השפעתם של הרבה חוקים רעים, ולעתים קרובות מפריזים בהערכת הנזק השללו גורמים; אבל חוק המעודד את התפתחותו של זרע המוות הזה בהכרח יביא אסון בסופו של דבר, גם אם תוצאותיו השליליות לא תתגלינה מיד".

 

אלכסיס דה-טוקוויל

 

לכסיס דה-טוקוויל הדמוקרטיה באמריקה תרגום: אהרן אמיר (הוצאת שלם), התשס"ח-2008, עמ' 141]. 

 

מושג החוק וכוח הכבידה

 

"החוק הוא כוח, כמו כוח הכבידה, אשר באמצעותו מפעילים העולמות שלנו את השפעתם זה על זה, כוח המשפיע על מסלוליהם של העולמות הללו בחלל הנורמטיבי".

 

רוברט קאבר

 

[רוברט קאבר נומוס ונראטיב תרגם: אביעד שטיר (הוצאת מאגנס, תשע"ב)  עמ' 6]

עו"ד אדיר בנימיני

מנהל מחלקת המשפט הציבורי בדוידוב-בנימיני ושות'

משפט ציבורי: מינהלי, חוקתי, רשויות-מקומיות, ניסוח הצעות חוק

עתירות מנהליות ועתירות לבג"צ 

 

"בית סילבר", דרך אבא-הלל 7, מתחם הבורסה, רמת-גן
טל': 03-6494555  פקס: 03-6494554

 

© 2014 by Adir A. Benyamini. Proudly created with Wix.com

  • Facebook B&W
  • Google+ B&W
  • Twitter B&W
This site was designed with the
.com
website builder. Create your website today.
Start Now