דוידוב - בנימיני ושות'

פרשת משולם שליט

 

בג"צ 1601/90 עו"ד משולם שליט ואח' נ' ח"כ שמעון פרס ואח', פ"ד מד(3) 353

 

​

 פרשת זו עסקה שאלת פרסום הסכמים קואלציונים שנערכים בין המפלגות השונות בכנסת; במקרה זה הוגשו ארבע עתירות על ידי מספר גורמים נוספים שנדונו באופן מאוחד; מלבד עתירתו של עו"ד משולם שליט, הוגשו עתירות הן על ידי עו"ד יצחק בן-ישראל (בג"צ 1602/90); אליעד שרגא (בג"צ 1603/90) ורונן בר-שירה (בג"צ 1604/90).

 

במרכזן של העתירות עמדה הדרישה כי הסיעות המכהנות בכנסת ישראל ועורכות בינהן הסכמים קואליציוניים לקראת כינונה של ממשלה, חייבות לפרסם הסכמים אלה ברבים. הפרשה נדונה בשנת 1990 בפני הרכב של שלוש שופטים: הנשיא, מאיר שמגר, והשופטים פרופ' אהרן ברק ואליעזר גולדברג.

 

פסק הדין שניתן על ידי בג"צ בפרשה זו נושא אופי תקדימי, שכן מדובר במקרה הראשון בו בשם השקיפות הציבורית חייב בית המשפט העליון לחשוף את ההסכמים הקואלציוניים שהיו עד חשאיים, ולאפשר את הבאתם לידיעת הציבור.

 

הרשימות השונות, שהיו חלק מן הצדדים לעתירה הביעו נכונות עקרונית להביא לפרסום ההסכמים, וזאת מטעמים שונים, תוך העלאת הסגויות והתניות מסוגים שונים; מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה הייתה בעד החשיפה של ההסכמים, תוך ציון קיומה של "חובה ליתן פומבי להסכמים"  מתחומי המשפט הציבורי.  

  

חוות הדעת השיפוטית בפסק דין זה נכתבה בעיקרה על ידי כב' הנשיא, מאיר שמגר, אשר הביא בחוות דעתו את ההגדרה כי "ההסכם הפוליטי כביטויו בהסכמים הקואליציוניים בין סיעות הכנסת, הנערך לקראת כינונה של ממשלה, הוא במידה רבה פועל יוצא של מבנה השלטון ושל שיטת הבחירות שלנו". כל זאת מן הטעם ש"הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת. כאשר יש לכונן ממשלה חדשה, אחרי בחירות או בעקבות הבעת אי-אמון בממשלה, וחבר הכנסת, אשר עליו הוטל הדבר, הצליח בכך, מתייצבת הממשלה בפני הכנסת לשם בקשת אמון. בשלב זה נמסרת גם הודעה על קווי היסוד של מדיניותה של הממשלה". הפועל היוצא מן הצורך בהסכמה בין מספר סיעות הוא, בין היתר, עריכת הסכם או מספר הסכמים בין סיעות הבית. באלו מוסדרים הנושאים שימצאו ביטוים בקווי היסוד ושאלות נוספות הנוגעות להרכב הממשלה ותחומי פעילותה.

 

בית המשפט העליון מדגיש לאור זאת כי "ההסכם הקואליציוני הוא איפוא מכשיר מקובל בישראל, שכן הוא מהווה מסגרת להסכמה פוליטית בין המפלגות", המשמש כ"כלי להסדר מוקדם של נושאי איוש תפקידים בממשלה וברשויות השלטון ועניינים כיוצא באלה".

 

כב' הנשיא שמגר מזכיר בפסק דינו כי בעבר הובא לבית-משפט העליון בשעתו הסכם, שעניינו הסדר של קציבת משך הכהונה בין מספר מועמדים מתוך אותה רשימה (בג"צ 501/80), תוך ניסיון לקבל סיועו של בית המשפט לאכיפתו, והדגיש כי "אין בכל אלו כדי למצות את הנושאים אותם ניתן להסדיר בהסכמים כאמור".

 

מחוות דעתו של הנשיא שמגר עולה כי התשובה לשאלה האם קמה חובה לגלות ברבים הסכם "עולה מתוך מהותו של התחום שבתוכו היא ממוקמת ומן המקורות שמהם ההסכם יונק את תוכנו הערכי". הסכם כזה נטוע מתוך תחומי המשפט הציבורי. הסכם בתחום המשפט הציבורי, שעניינו מערכת בחירות – לכנסת, לרשות מקומית או לגוף ציבורי סטטוטורי – אינו נשלט, בהכרח, על-ידי דיני החוזים הכלליים, אך אין בכך כדי להסיר את הפיקוח השיפוטי על תניותיו.

 

"עניין לנו בהסכמים רבים ומגוונים, המקיפים מיגזרים שונים (פוליטיים, חברתיים, כלכליים) של חיי הציבור. הסכמים אלה – כך אנו מניחים – נעשים במלוא הרצינות, מתוך גמירת דעת שינהגו על פיהם. ראוי הוא שלא להותיר חוזים אלה מחוץ להסדר המשפטי של הדין ומחוץ לפיקוח השיפוטי של בית המשפט" [ציטוט מדבריו של כב' השופט (לימים נשיא), אהרן ברק, בפרשת רובין (בג"צ 669/86, בשג"צ 451/86).

 

היות והסכם קואליציוני נערך על-ידי אנשי ציבור, שהופקדו על-ידי הבוחרים על ניהול מערכות החקיקה והשלטון, אך טבעי הוא ש"לא נועדו להסדיר נושאים שעניינם אינטרס פרטי או אישי". כידוע איש הציבור הוא נאמן הציבור, שלא פועל למען עצמו, אלא למען האינטרס הציבורי, מכאן אך טבעי הוא, כי הסכמים והבטחות שהוא נותן נבחנים, על-כן, באמות מידה של המשפט הציבורי.

 

במישור העקרוני ציין הנשיא שמגר כי "התהליך הדמוקרטי מותנה באפשרות לקיים ליבון גלוי של הבעיות העומדות על סדר יומה של המדינה ולהחליף דעות עליהן באופן חופשי. ההמשכיות של הזיקה בין הנבחר לבין הבוחר אמנם מאבדת אחרי הליך הבחירות מאופייה של הפעולה הישירה ומן האינטנסיביות שבה, אך הבחירה אינה מסיימת את הקשר בין הציבור לנבחריו עד לבחירות הבאות. התהליך הפוליטי כולו נצפה על-ידי הציבור הרחב באופן מתמשך, והוא מלווה אירועיו בתשומת לב, לשם הבעת דעתה שוטפת ולשם גיבוש מסקנות לגבי ההווה והעתיד. דעת קהל חופשית ומודעות הציבור לנעשה במערכות השלטון הן חלק אינטגרלי מן המבנה של המשטר הדמוקרטי. משטר דמוקרטי בנוי על שיתוף מתמשך של הציבור במידע על המתהווה בחיים הציבוריים. החיסוי של מידע מוצדק רק בשל הטעמים יוצאי הדופן של ביטחון המדינה או יחסי חוץ או מחשש של פגיעה בעניין ציבורי חשוב". השופט שמגר מוסיף כי "מן המטרות, אשר אותן נועד הסכם ציבורי לשרת, מתחייבים היסודות של קיום טובת הציבור ושמירה על כללי הגינות וטוהר בפעילות המשתקפת בהסכם. קיומם של אלה יוצר את התשתית לאמון הציבור בשיטת הממשל אותה הוא קבע לעצמו, ומתוכה ולאורה יכול גורם ציבורי זה או אחר לגבש רעיונותיו לעתיד. כל האמור כאן לגבי הציבור בכלל חל גם על חבר הכנסת, המתבקש להביע דעתו בשאלת האמון בממשלה, במעמד שנקבע לכך בסעיף 15 לחוק-יסוד: הממשלה או במהלך החיים הפרלמנטריים".

 

המסקנה המתבקשת מכל האמור הינה כי "אין אפשרות לקיים את אמון הציבור על יסוד הנסתר ממנו". ועל כן, כל עוד לא קיים אינטרס ציבורי מובהק מסוג אחר שמתנגש בעיקרון זה, יש להעדיף את האינטרס הציבורי של הפצת מידע חופשית ומלאה. "שלילתו של יסוד הגילוי ברבים יש בו כדי לדלל את יכולתו של הציבור ליטול חלק בחיים הפוליטיים", מדגיש הנשיא, מאיר שמגר, תוך שהוא הוסיף כי "העין הציבורית היא לא רק ביטוי לזכות לדעת, אלא גם בבואה לזכות לפקח".

 

לגבי מקומו של בית המשפט בתוך מסגרת זו, קובע שמגר כי "בהיעדר פיקוח שיפוטי אין דרך יעילה ומיידית לביקורת ולאכיפת החובות העולות מן המשפט הציבורי; קיום הנורמות של המשפט הציבורי בדרך כלל ופיקוחו של בית המשפט תלויים זה בזה ושזורים זה בזה".

 

כב' השופט, פרופ אהרן ברק, הצטרף לחחות דעתו של הנשיא שמגר, אך לאור חשיבותו של הנושא מבחינה ציבורית הביא מספר תובנות חשובות משלו.

 

השופט ברק פותח אף הוא את דבריו במישור העקרוני, ומדגיש כי ישראל היא דמוקרטיה פרלמנטרית. העם בוחר במפלגות או ברשימות, אשר מועמדיהן נבחרים כחברים בכנסת. "המפלגות הפוליטיות הן המכשיר החוקתי, אשר באמצעותו מתגבש הרצון הפוליטי של אזרחי המדינה. בעקבות שיטת הבחירות מתקיים אצלנו משטר רב-מפלגתי. משטר כזה מבוסס, מטבעו, על עריכתן של קואליציות שלטוניות. ההסכם הפוליטי הופך, על-כן, למכשיר פוליטי-משפטי חיוני, אשר במשטרה החוקתי שלנו נודעת לו חשיבות רבה בגיבוש המהלכים הפוליטיים. אך טבעי הוא, כי האזרחים, אשר הצבעתם שלהם מקימה את האורגנים השלטוניים (הכנסת), יהיו מודעים לתוכנם של הסכמים אלה. אכן, כשם האזרחים צריכים לדעת את מצען של המפלגות, כן צריכים הם  לדעת את תוכן ההסכמים הפוליטיים, אשר לעתים קרובות יש בהם סטייה או תוספת למצעים הפוליטיים. אכן, מאבק פוליטי בין מפלגות מחייב מידע של האזרחים על הנושאים והדמויות, הקשורים בעשייה הפוליטית".

 

 בהקשר זה הביא כב' השופט ברק דברים שכתב בפרשת כהנא: "החלפה חופשית ולא מוכתבת מהשלטון של מידע, דעות והשקפות, תוך נסיון לשכנוע הדדי, היא תנאי חיוני לקיומו של משטר דמוקרטי, המבוסס על שלטונו של העם, על ידי העם, למען העם, רק בדרך זו ניתן להבטיח, כי כל יחיד בחברה יקבל את מירב הנתונים הדרושים לו לשם קבלת החלטות בעניין משטר ושלטון. זרימה חופשית של דעות מאפשרת שינוי סדיר במבנה הכוחות המקיים את השלטון. בלא חופש הביטוי, הדמוקרטיה מאבדת את נשמתה" (בג"צ 399/85).

 

מידע האמור שהינו חיוני לקיומו של משטר דמוקרטי תקין, "כולל בחובו גם מידע על דבר ההסכמים הפוליטיים. על בסיס מידע זה יוכל הציבור לגבש לעצמו עמדה באשר לנבחריו ובאשר לעמדותיהם הפוליטיות ולתיפקודם בבית הנבחרים. רק על רקע מידע זה יוכל הציבור להכריע, ביום הבחירות, לשבט או לחסד, ורק על בסיס מידע זה תוכל להתקיים החלפת דעות חופשית בין בחירות לבחירות".

 

מכאן ש"החובה לגלות הסכמים פוליטיים אינה נעוצה אך בצורך של האזרח לגבש עמדה פוליטית. קיים צורך נוסף ומיידי, הקשור לתהליך הרכבת הממשלה עצמה. הממשלה נכונה משהביעה לה הכנסת אמון (סעיף 15 לחוק-יסוד: הממשלה). חברי הכנסת, המשתתפים בהצבעה, צריכים לדעת מה הן ההתחייבויות אותן נטלו על עצמם מרכיבי הממשלה. אם אמנם מטרתו של ההסכם הפוליטי היא לכוון התנהגות בעתיד, הרי חיוני הוא, כי מידע על השפעתו העתידה של ההסכם תעמוד לנגד עיני חברי הכנסת, המצביעים לכינון הממשלה. אכן, מתגובת היועץ המשפטי לממשלה למדנו, כי הלכה למעשה הונחו הסכמים קואליציוניים של שולחן הכנסת בטרם תתקיים הצבעת אמון".

 

חובת הגילוי נגזרת מהצורך של האזרח בכלל ושל חבר הכנסת בפרט "לקבל מידע חיוני להכרעותיו הפוליטיות. לחובת הגילוי היבט נוסף. הידיעה של הצדדים להסכם, כי ההסכם ייחשף ברבים  ויהא נתון לביקורת הכלל, משפיעה על עצם תוכנו של ההסכם". חשיפתם של ההסכמים הציבוריים תשפיע על חוקיות תוכנם. היא תאפשר ביקורת ציבורית ותגביר את אמון הציבור ברשויות השלטוניות ותחזק את מבנה המשטר והמימשל.

 

השופט ברק מביא מקור נוסף לחובת הגילוי של הסכם קואליציוני, ומקור זה נובע "מתפקידם הציבורי של הצדדים להסכם. סיעה בכנסת היא יחידה קונסטיטוציונית. מפלגה פוליטית, המשתתפת בבחירות לכנסת, ממלאת תפקיד חוקתי. לסיעה ולחבר הכנסת יש תפקיד ציבורי על-פי דין. אין הם אך גופים מהמשפט הציבורי. סיעה פרלמנטרית או חבר-כנסת, החותמים על הסכם פוליטי, אינם פועלים לעצמם. הם משמשים נאמנים של הציבור".

 

חובת הגילוי נגזרת מחובת האמון. אך למעלה מזאת: סיעה פרלמנטרית או חבר-כנסת בודד, המבצעים תפקידים ציבוריים בעלי אופי חוקתי, חבים בחובת ההגינות. מהות המשטר והאופי הציבורי של ההסכם, אך השופט ברק מדגיש כי לחובת הגילוי קיים גם מקור שלישי. מקור זה מעוגן בזכותו של הציבור לדעת. כנגד "הזכות לקבל מידע" שהיא זכותו של היחיד לקבל מידע עומדת חובתו של השלטון לספק מידע. "מכאן חובתם של נושאי תפקידים ציבוריים ליתן מידע לבני הציבור".

 

כב' השופט, אליעזר גולדברג, שחוות דעתו נועלת את פסק הדין, הצטרף לעמדת שני חבריו להרכב וסיכם את עמדתו במילים הבאות: "אף אחד מבעלי הדין שלפנינו לא כפר בסמכותו של בית-משפט זה לקבוע את חובת הגילוי של ההסכמים הקואליציוניים והאופוזיציוניים. העקרונות המשפטיים, עליהם השתיתו חבריי הנכבדים את חובת הגילוי, אף הם מקובלים עלי. גדר ספקותי, אם עלינו להפעיל את סמכותנו, כשכל הצדדים נכונים היו לגלות את ההסכמים שעשו, גם שלא על דרך החיוב. שכן הרשות 'הטבעית' לקביעת מסגרת ותוכן לנושא קונסטיטוציונים מן המעלה הראשונה, בו אנו עוסקים, איננה הרשות השופטת, אלא הרשות המחוקקת. סוברני, כי גם כשנעדרות נורמות של המשפט הציבורי, לא עלינו תמיד המלאכה לפתחן בחקיקה שיפוטית, מקום שמתחייבת חקיקת הכנסת. אם בסופו של דבר החלטתי להצטרף לחבריי, אין זאת אלא מן השיקול,כי אם יישאר הנושא פרוץ לחלוטין עד לחקיקה, ואם יישאר הגילוי רק לרצונם הטוב של המתקשרים, לא מנענו סכנת פגיעה במירקם חיינו הציבוריים, על כל ההשלכות שבכך".