דוידוב - בנימיני ושות'

הסכמים קואליציוניים ברשויות המקומיות - בחירות 2018

​

במישור השלטון המקומי מתקיימים בין הצדדים השונים לפני הבחירות משאים ומתנים, שבמרכזם עומדת בדרך כלל תמיכה במועמד מסוים לראשות הרשות המקומית.

​

עשיית הסכמים פוליטיים היא תופעה שכיחה במערכת הפוליטית בישראל הן במישור הארצי והן במישור המקומי. במישור השלטון המקומי מתקיימים בין הצדדים השונים לפני הבחירות משאים ומתנים, שבמרכזם עומדת בדרך כלל תמיכה במועמד מסוים לראשות הרשות המקומית. משאים ומתנים לגיבוש הסכמות פוליטיות מתקיימים לקראת הבחירות וגם במהלך הכהונה שאחריהן. ההסכמות הפוליטיות מסוכמות בעל פה או בהסכם בכתב, והן נוגעות הן למדיניות המונציפלית והדרכים ליישומה והן למינוי למשרות ולתפקידים שלטוניים (סגן ראש עירייה, יושבי ראש ועדות ועוד).

​

​

הצורך בעריכת הסכמים פוליטיים נובע משיטת הבחירות הנהוגה בישראל, מריבוי המפלגות והסיעות ומהעובדה שבדרך כלל אין רוב מכריע למפלגה או לסיעה אחת. הצדדים להסכמים פוליטיים הם מפלגות, סיעות, רשימות מועמדים וחבריהן ומועמדים לראש הרשות. ההסכמים הפוליטיים עוסקים במכלול של נושאים כגון: מדיניות והדרכים ליישומה, מבנה השלטון, אופן הפעלת הסמכויות השלטוניות, ומינויים של נבחרים. הסכם פוליטי יכול שיערך לפני הבחירות, לאחריהן ובמהלך כל כהונת המועצה.

​

במישור של השלטון המקומי מתקיימים בין הצדדים לפני הבחירות, משאים ומתנים הנסובים בדרך כלל על תמיכה במועמד מסוים לראשות הרשות המקומית. גם לאחר הבחירות מתקיימים משאים ומתנים לגיבוש הסכמות פוליטיות בדבר הקמת קואליציה. ההסכמות מסוכמות בכתב ובעל פה, והן נוגעות הן למדיניות המונציפלית ולדרכים ליישומה והן למינוי למשרות ולתפקידים שלטוניים (סגן ראש העירייה, יושבי ראש ועדות ועוד).

​

חובת יסוד הקשורה לנושא ההסכמים הפוליטיים כפי שקבע בג"ץ עוד בתחילת שנות התשעים היא החובה לגלות הסכמים במטרה להבטיח קיום עקרונות יסוד: העברת מידע רלוונטי לבוחרים כדי שיוכלו לממש באופן מיטבי את זכותם הדמוקרטית לבחור; קיום ביקורת ציבורית בנוגע להסכמים הפוליטיים; והבטחת הזכות של הציבור לדעת.

​

בפברואר 1995 החיל המחוקק את החובה לגלות הסכמים פוליטיים ברשויות המקומיות. חובה זו עוגנה בסעיף 45א לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן - חוק הבחירות)[3]. הוראות חוק הבחירות מורות כי החובה האמורה חלה הן על הסכמים שנחתמו לפני הבחירות והן על הסכמים שנחתמו אחריהן. לפי הוראת החוק יש למסור הסכמים פוליטיים בכתב למזכיר הרשות המקומית ולחברי מועצת הרשות.

​

החוק קובע כי במקרה בו נעשה הסכם בכתב בין סיעות, בין חברי מועצה מסיעות שונות או בין חבר מועצה לבין סיעה, בקשר לאחד מאלה:

(1)       בחירת ראש הרשות המקומית;

(2)       הרכבה הסיעתי של מועצת רשות מקומית;

(3)       צירוף חברי מועצה אחרי כינון המועצה;

(4)       מינוי סגן ראש המועצה;

​

ימסרו הצדדים את נוסחו המלא למזכיר הרשות המקומית, תוך שלושה ימים מיום החתימה ולא יאוחר מ-48 שעות לפני יום הבחירות, הצגת המועצה או הצבעת הדחה של חבר מועצה או של ראש רשות, לפי העניין, והמזכיר ימסור את הנוסח האמור לחברי המועצה תוך 24 שעות מהמועד שבו נמסר לו ההסכם".

בדברי ההסבר להצעה לתיקון חוק הבחירות נאמר כי הטעם להוספת סעיף 13ב לחוק יסוד: הממשלה יפה גם למישור המוניציפלי.

בית המשפט העליון עסק בסוגיה במסגרת בג"ץ 1601/90 עו"ד משולם שליט נ' ח"כ שמעון פרס ו-46 אח' פ"ד מד(3) 353. עוד קודם לכן החיל בג"ץ את החובה לגלות הסכמים פוליטיים גם על הסכמים שנעשו ברשויות המקומיות [בג"ץ 4248/91 נתנזון נ' ראש עיריית חולון, פ"ד מו (2) 194].

​

הרכב קואליציוני של מועצת רשות מקומית משקף לעתים הסכמות הנוגעות בין היתר לחלוקת עמדות כוח והשפעה ולמדיניות מוניציפלית בתחומים שונים. לעתים ההסכמים פוליטיים הינם כתובים ולעתים גובשו הסכמות בעל פה שלא הובאו לידיעת הציבור או נערכו הסכמים פוליטיים בכתב שלא הוצגו כדין.

כאשר הגיעו צדדים לידי הבנות והסכמות פוליטיות שלא סוכמו בהסכם כתוב, על אף שהסכמות פוליטיות בעל פה דומות במהותן להסכמות הנכללות בהסכמים פוליטיים כתובים, חוק הבחירות אינו מחייב גילויין ועקב כך ההבנות וההסכמות הללו אינן גלויות לציבור, למועמדים ולחברי מועצות.

לדעת משרד מבקר המדינה (בדו"ח שפורסם אחרי בחירות 2013) כדי להבטיח את מילוי חובת הגילוי יש לבחון את הצורך בקביעת הסדרים מתאימים בדין. אחת הדרכים להבטיח את קיום חובת גילוי ההסכמים הפוליטיים במלואה בשלטון המקומי היא לקבוע שכל הסכם או הסכמה פוליטיים יעשו בכתב. אחת המטרות של חובת גילוי ההסכמים הפוליטיים היא שהמידע בדבר נוסחם המלא של ההסכמים יפורסם באופן שיובא לידיעת הציבור כולו.

במישור השלטון המקומי מתקיימים בין הצדדים השונים לפני הבחירות משאים ומתנים, שבמרכזם עומדת בדרך כלל תמיכה במועמד מסוים לראשות הרשות המקומית. משאים ומתנים לגיבוש הסכמות פוליטיות מתקיימים לקראת הבחירות וגם במהלך הכהונה שאחריהן. ההסכמות הפוליטיות מסוכמות בעל פה או בהסכם בכתב, והן נוגעות הן למדיניות המונציפלית והדרכים ליישומה והן למינוי למשרות ולתפקידים שלטוניים (סגן ראש עירייה, יושבי ראש ועדות ועוד).

במהלך השנים ניתנו בפסיקה ובספרות המקצועית הגדרות רבות ל"הסכם פוליטי". להלן שתיים מהן:

​

(א)     "ההסכם הקואליציוני קובע, בדרך כלל, מהם קווי המדיניות המשותפים המקובלים על הצדדים להסכם ומהן הדרכים בהן יופעלו הסמכויות השלטוניות לצורך הגשמת מדיניות זו. כמו כן אפשר והסכם קואליציוני יסדיר עניינים הקשורים בחלוקת תיקים בממשלה בין הצדדים להסכם, מינויים ועניינים אחרים הקשורים במדיניות ניהול השלטון" [בג"ץ 306/05 סיעת המפד"ל בכנסת ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פורסם בפדאור 05(20)25].

​

(ב)     "המייחד את ההסכמים הפוליטיים מכלל החוזים, חוזים מינהליים ואף הסכמים ציבוריים ככלל... הוא התמורה, שבה זוכה על פיהם לפחות אחד הצדדים, המתבטאת בכוח או בעמדת השפעה פוליטיים. תמורה הסכמית כזאת עשויה להיות השלטון במדינה, ברשות המקומית או בכל רשות ציבורית אחרת, קידום האפשרות לזכות בשלטון בעתיד, כהונה במשרות שלטוניות או מינהליות, הגדלת העוצמה של האופוזיציה, וכיוצא באלה [א' בנדור, "דינו של הסכם פוליטי", משפט וממשל ג(1) (התשנ"ה), עמ' 308]".

​

המקורות העיקריים שנקבעו בהם נורמות הנוגעות להסכמים פוליטיים ברשויות המקומיות הם חוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן - חוק הבחירות); הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא "הבטחת משרה במסגרת הסכם פוליטי" [הנחיה 1.1911 מתמוז התשס"ג (יולי 2003); ההנחיה עודכנה בחשוון התשס"ו (נובמבר 2005)] (להלן - הנחיית היועץ המשפטי לממשלה); ופסקי דין של בית המשפט העליון ובתי המשפט המחוזיים בנושא הסכמים פוליטיים.

​

הוראות חוק הבחירות מורות כי החובה לגלות הסכמים פוליטיים חלה הן על הסכמים שנחתמו לפני הבחירות והן על הסכמים שנחתמו אחריהן. בעניין זה קבע בית המשפט המחוזי בפרשת ישראל סדן בעניין עיריית חדרה כי "לשונו של סעיף 45א ברורה ואינה משתמעת לשתי פנים. הסעיף עוסק, בין השאר, בהסכם על 'צירוף חברי מועצה אחרי כינון מועצה' ובהסכם על 'מינוי סגן ראש מועצה'. מן המפורסמות היא, שככלל, נעשים הסכמים מעין אלו לאחר הבחירות למועצה ולפיכך ברי כי המחוקק התכוון לחובת פרסום גם של הסכמים הנערכים לאחר הבחירות... המטרה התחיקתית של סעיף 45א היא לאפשר לציבור לפקח על נבחריו בעת שהללו מנסחים את הסכמיהם. דרישת הפרסום היא המאפשרת לציבור לוודא כי נבחריו - עובדי הציבור - אכן מנסחים את הסכמיהם בהתאם לאמות המידה הנדרשות מנבחרי ציבור. לעניין זה אין הבדל בין הסכם שנחתם לפני הבחירות לבין הסכם שנחתם לאחריהן. חשוב גם שחברי המועצה בטרם יגבשו את עמדותיהם לגבי הצבעותיהם, יהיו מודעים להסכמים שנחתמו ע"י ראשי סיעותיהם וחברי מועצה אחרים. חובת הפרסום משפיעה גם על תוכנו של ההסכם, שכן נבחרי הציבור יירתעו מלהסכים הסכמות בלתי ראויות, שלא לדבר על הסכמות בלתי חוקיות" [ת"פ (חיפה) 4021/05 מדינת ישראל נ' ישראל סדן ואח' פורסם בפדאור 06(19)878].

​

העיקרון המשפטי בדבר החובה לחשוף ולפרסם את ההסכמים הפוליטיים לציבור, לנבחרים ולמתמודדים, הוא עקרון יסודי; ביישומו יש כדי להבטיח ביקורת ציבורית על דרכי הפעולה של מתמודדים במערכת הבחירות ואחריה, ולאפשר לציבור הבוחרים לגבש את עמדותיהם הפוליטיות בנוגע לשלטון המקומי.

​

משרד מבקר המדינה סבור ככלל שרבות מהתוצאות הפוליטיות המשתקפות ברשימות מועמדים או בהרכב קואליציוני של מועצת רשות מקומית מושתתות על הסכמות הנוגעות בין היתר לחלוקת עמדות כוח והשפעה.

​

המידע מצוטט מתוך חוות הדעת של משרד מבקר המדינה

​

03-6494555